учебно-методический материал

1. Введение в дисциплину "Муниципальное управление"

§1.1  Основные понятия
 
 

Муниципальное управление — научная дисциплина в сфереэкономических знаний, изучающая (а) управление внутрирегиональными социально-экономическими системами, (б) социально-экономические процессы, происходящие в муниципальных образованиях.

Муниципальное управление, в широком смысле, — формауправления территориальным хозяйством в городах, районах ит.д., включающая в себя производственную и социальную сферы экономики; а в более узком — форма управления местной(муниципальной) собственностью.

Муниципальное управление тождественно местному самоуправлению как форма управления местной (муниципальной) собственностью.

Муниципальное управление — это самостоятельный видпрофессиональной деятельности, основанный на принципе самоуправления и направленный на удовлетворение общественных интересов и потребностей в рамках, определенных законом.

Муниципальное управление — это управление социальными общностями на основе территориального принципа. Цельюмуниципального управления является обеспечение оптимальных условий для функционирования и развития территориальных общностей, располагающих статусом относительно самостоятельной хозяйственной единицы.

Принцип самоуправления — это правило, которым необходимо руководствоваться при разработке форм народовластия. Этот принцип обеспечивает организацию деятельности населения для самостоятельного и под свою ответственность решениявопросов местного значения.

Муниципальное образование — понятие, относящееся к городским, сельским поселениям, нескольким поселениям внутрирегиона, объединенным общей территорией, в пределах которойосуществляется муниципальное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органыместного самоуправления (исходя из законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении). В международнойпрактике приняты также термины «община», «коммуна», «местное сообщество».

Границы муниципального образования устанавливаютсяорганами государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом исторических границ компактного проживаниянаселения.

Муниципальное хозяйство является частью территориального хозяйства, и по определению Л.А. Велихова, — это «деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения».

Местное самоуправление — признаваемая и гарантируемаяконституцией страны самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно иличерез органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иныхместных традиций. Можно выделить две сферы общественныхотношений, называемых местным самоуправлением, это:

а)  область гражданской самостоятельности и общественнойактивности населения;

б)  специфический уровень власти, организационные формыосуществления которой определяются населением муниципального образования самостоятельно на основе федерального законодательства, законодательства субъектов РФ.

Основные сферы жизни муниципального образования — производственно-экономическая, социально-психологическая идуховно-идеологическая. Соответственно им различают четыревида управления:

1)   управление производством;

2)   экономическое управление;

3)   социально-политическое управление;

4)   управление духовной сферой жизни территории.

 

Правовым фундаментом для муниципального законодательства стран-членов Совета Европы, к которым относится РФ, является Европейская Хартия о местном самоуправлении.

В соответствии с Европейской Хартией о местном самоуправлении выделяют следующие основные принципы местногосамоуправления:

а)  самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе местного самоуправления и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общихзадач и функций;

в)   соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

г)   ответственность органов и должностных лиц местногосамоуправления перед населением;

д)   многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

е)   соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

ж) законность в организации и деятельности местного самоуправления;

з)   гласность деятельности местного самоуправления;

и)   коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;

к)   государственная гарантия местного самоуправления.

Инфраструктура — составные части общего устройстваэкономической и политической жизни, носящие подчиненный, вспомогательный характер и обеспечивающие нормальную деятельность экономической и политической системы в целом; например, в экономическую инфраструктуру входят транспорт, связь, образование и профессиональное обучение, жилье, коммунальное хозяйство, от состояния которых зависит жизнедеятельность города.

Инфраструктура рынка — совокупность экономических институтов, обеспечивающих функционирование рынка. Включаетсеть предприятий торговли, посреднических организаций, бирж, кредитных учреждений, страховых фирм и другие обслуживающие отрасли.

Инфраструктура инженерная — система инженерных сооружений и коммуникаций (как наземных, так и подземных), обеспечивающая поступление в город и распределение воды, энергии (электрической, тепловой) и других ресурсов и утилизацию продуктов жизнедеятельности города.

Муниципальная служба — профессиональная деятельностьработников управления на постоянной основе в органах местного самоуправления.

Понятие «муниципальная собственность» предполагает собственность муниципального образования. Муниципальной собственностью распоряжаются органы местного самоуправления.Муниципальное образование имеет местный бюджет, которыйформируется, утверждается и исполняется органами местногосамоуправления. Они же осуществляют и контроль за исполнением бюджета при участии в контрольных функциях государственных органов власти.

Муниципальный заказ — это договор органов местной власти с предприятиями хозяйственных систем на выполнение определенных видов работ, финансируемых из местного бюджетаили муниципальных внебюджетных фондов, а также из другихсобственных источников материальных средств муниципального образования.

Гражданское общество представляет собой систему самостоятельных и независимых от государства связей и институтов, в рамках которой реализуются частные интересы как индивидов, так и целых коллективов.

Территориальное общественное самоуправление — самоорганизация граждан по месту их жительства на части территориимуниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, на территорияхмикрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органытерриториального общественного самоуправления.

Предметом муниципального управления являются управленческие отношения, формы и методы, которые складываютсяв процессе муниципального управления. Совместная деятельность людей создает систему отношений, вызывающую необходимость сформировать определенный механизм для организации совместной деятельности, поскольку интересы отдельной личности постоянно пересекаются с групповыми интересами. Взаимодействие этих интересов требует установления механизма взаимоотношений между людьми.

По мере расширения хозяйственной жизни муниципальногообразования усложняются отношения между людьми, изменяются соотношения между частными и общественными интересами. Все это требует разработки более эффективных форм испособов организации и рационализации усложненных связей. Для регулирования этих процессов создаются общественныеинституты, выполняющие функции координации и контроля всферах:

•    организации хозяйства и жизни населения;

•    создания властных структур для регулирования процессов самоуправления.

 

Муниципальная власть на основе нормативных правовых актов регулирует отношения элементов процесса самоуправления (людей, частных и общественных интересов). Усложнение общественных отношений в процессе социально-экономического развития муниципального образования носит циклический характер.

Цикличность данного процесса связана с природой хозяйственной жизни, так как для достижения определенного благополучия необходимы ресурсы и инвестиции, которые у разныхпредприятий, отраслей и территорий неодинаковы. Поэтомусистема управления государством в целом и хозяйственнымисистемами в частности зависит от вида и типа хозяйства.

Цель муниципального управления — повышение уровняжизнеобеспечения населения муниципального образования. Дляэтого муниципальное управление решает следующие задачи:

•    создание социальной инфраструктуры;

•    стабилизация экономики;

•    регулирование социально-экономических процессов;

•    развитие региональных и межрегиональных связей;

•    поддержание экологической безопасности;

•    сохранение единого экономического пространства.

 

Для решения этих задач формируется система муниципального управления, которая:

•    контролирует использование природных ресурсов муниципального образования;

•    охраняет природу;

•    осуществляет санитарный надзор;

•    организует жилищно-коммунальное обслуживание населения;

•    создает социальную инфраструктуру;

•    сохраняет памятники;

•    обеспечивает жизнедеятельность и занятость населения;

•    обеспечивает финансово-экономическую самостоятельность и т.д.

 

Для достижения поставленных целей и решения вышеперечисленных задач необходимо использовать систему методовуправления. На практике применяется множество методовуправления, различных по своему содержанию (в зависимостиот того, какие отношения управления они выражают), назначению (средством реализации каких законов они являются), посвязям с мотивами деятельности (какие из этих мотивов выражают), по формам применения (единоличные, коллегиальные, коллективные) и другим признакам.

Важное место в этой системе принадлежит методам, целькоторых — воздействие на коллективы, отдельных работников ицелостные социально-экономические системы для достиженияцелей и задач, поставленных перед данным звеном системы, втом числе: нормативных, административных, экономических, организационно-распорядительных, социально-психологических.

Методы управления используются не изолированно, а комплексно. Поэтому управленческая деятельность проявляется какрезультирующая приложения различных методов и средств. Каждая группа методов имеет свои специфические особенности,собственные формы проявления и рамки применения.

Муниципальное управление как научная и учебная дисциплина тесно взаимодействует, прежде всего, с «Экономическойтеорией». Данное взаимодействие основано на том, что муниципальное управление опирается в первую очередь на объективные экономические законы. Разграничение между ними заключается в следующем. Экономическая теория исследует и изучает экономические и производственные отношения. Отношения управления, складывающиеся в процессе самоуправления территорией муниципального образования, также являются экономическими. Но они одновременно выступают и как идеологические отношения, действующие в надстроечной сфере жизни населения (общества). В отличие от экономической теории (а также социологических наук) наука «Муниципальное управление» изучает не отдельные стороны взаимоотношения людей в процессе самоуправления муниципальным образованием, а их совокупность, то есть как единое целое.

«Муниципальное управление» также базируется на дисциплинах: «Системный анализ», «Статистика», «Бухгалтерскийучет», «Теория организации», «Государство и право», «Муниципальное право», «Государственные и муниципальные финансы». Предметом этих научных дисциплин являются конкретныеметодологические проблемы развития экономики, разработка исовершенствование экономического и организационного механизмов управления.

Как наука, «Муниципальное управление» не ставит своейцелью продолжение тех же исследований своими средствами —это было бы вторжение не в свою сферу. Ее задача — исследование методов наиболее эффективного использования достижений всей совокупности конкретных экономических наук в организации процесса самоуправления территорией.

«Муниципальное управление» тесно соприкасается с правом (административное, гражданское, трудовое и муниципальное право). Правовые науки определяют юридические основания управленческой деятельности, рамки этой деятельности, права и ответственность юридических лиц (предприятий, учреждений, организаций, муниципальных образований), порядокотношений между ними, а также между юридическими лицамии гражданами, права и ответственность должностных лиц и т.п.Все это регламентирует работу управленческого аппарата впроцессе самоуправления муниципальным образованием. Правовые науки устанавливают принцип гомогенности в методахмуниципального управления, который предполагает приоритетфедерального и регионального права над муниципальным.

Наука «Муниципальное управление» использует достижения правовых наук в своих разработках.

Таким образом, перечисленные науки и соответствующие им учебные дисциплины исследуют отдельные стороны и проблемы управления. «Муниципальное управление» изучает систему и процессы самоуправления в целом. Следовательно, данная дисциплина не только увязывает в единое целое проблемыуправления, рассматриваемые в других дисциплинах, но и исследует это целое как научное явление, имеющие собственные предметы, теорию и метод.

Теория концентрирует в себе наиболее существенные знания, полученные в результате исследования явлений процессовнародовластия, протекающих на местном уровне управления. Она дает целостное представление о закономерностях и существенных связях явлений системы муниципального управления иотносится к наиболее развитой форме научного знания.

Предмет — это система отношений, складывающихся впроцессе народовластия на местном уровне управления.

Метод — это способы познания закономерностей, процессов и явлений в процессе народовластия на местном уровнеуправления.

 

Для исследования систем муниципального управления используются подходы: институциональный, функциональный, организационный, системный. Институциональный подход вчастности предполагает анализ трансакционных издержек процесса муниципального управления.

Муниципальное управление как новая система управления, наиболее целесообразная в условиях становления рыночных отношений, пришла на смену долголетней для России командноадминистративной системе управления, осуществляющейся изединого центра управления — Госплана СССР. Основные функции — командно-распорядительные — подавляли инициативу идемократию на местах. «Муниципальное управление» тесносвязано с экономическими дисциплинами — экономическойгеографией и регионоведением. Экономическая география изучает размещение производительных сил, регионоведение —территориальную организацию хозяйства, экономические районы, а муниципальное управление — внутрирегиональные социально-экономические системы и управление ими. Главный метод — системный анализ, так как данные научные дисциплины имеют общую цель — повышение уровня жизнеобеспечения населения в условиях становления рынка.

§1.2  Основные принципы муниципального управления
 
 

Принципы муниципального управления — общие и частные — вытекают из отношений управления и требований к процессу организации самоуправления. Частные принципы относят к осуществлению отдельных функций управления (принципы планирования, организации, мотивации и др.), а также к его отдельным сторонам (социально-экономической и организационно-правовой) и уровню управления (все формы муниципального образования). Общие принципы будут изложены ниже.

Принципы муниципального управления отражают требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Принципы являются теоретической основой формирования муниципальных образований и позволяют выяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки. Они выступают в качестве критерия оценки действующей системы муниципального управления, определяя, насколько она отвечает соответствующим началам и идеям. Принципы муниципального управления предопределяют структуру и функции местной власти, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.

Эти принципы следующие:

1. Законность. Этот принцип выступает важнейшей гарантией муниципального управления и является одним из основных конституционных принципов российской государственности.

Принцип законности требует, чтобы организация местной власти и ее деятельность осуществлялись на основе и в рамках закона. Тем самым государство признает и обеспечивает соблюдение законности в системе муниципального управления, то есть речь идет о контроле государства за соблюдением органами местной власти правовых норм, а не о качестве решений, принимаемых муниципальными органами власти по вопросам местной жизни. Критериями контроля законности является местное управление, осуществляющееся только в формах и в случаях, предусмотренных Конституцией РФ и законом; данный контроль должен быть предназначен для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов.

Соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц системы муниципального управления обеспечивается с помощью прокурорского надзора. На практике для контроля за соблюдением законности принимаемых решений и действий прокурор или его заместители приносят протест на противоречащий закону правовой акт органу или должностному лицу системы местного управления, которые издали этот нормативный правовой акт или обращаются в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (Гражданско-процессуальным кодексом, Арбитражно-процессуальным кодексом). Прокурор и его заместители имеют право присутствовать на заседаниях органов системы муниципального управления любого муниципального образования, участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов.

Требования принципа законности должны быть отражены в уставе муниципального образования. Если устав муниципального образования противоречит Конституции РФ и законам, муниципальному образованию отказывают в государственной регистрации его устава.

2. Единоначалие и коллегиальность. Сущность единоначалия заключается в том, что руководители конкретного звена системы управления муниципальных образований пользуются правами единого руководства в решении вопросов, входящих в его компетенцию. Связано это с тем, что организация управления общественной жизнью муниципальных образований невозможна без строжайшего подчинения воли всех участников процесса системы муниципального управления воле одного лица — руководителя конкретного процесса муниципального управления.

Единоначалие как организационно-правовая форма руководящей деятельности относится ко всем звеньям и уровням системы муниципального управления.

В соответствии с этим принципом каждая совокупность видов деятельности в процессе муниципального управления должна преследовать одну и ту же цель и иметь одного руководителя, наделенного определенными полномочиями. Следовательно, сущность принципа состоит в том, что в процессе управления сотрудники должны получать приказания от одного руководителя, но это не значит, что все решения должны приниматься на высшем уровне.

При последовательном укреплении единоначалия не следует недооценивать коллегиальность в процессе управления муниципальными образованиями.

Коллегиальность как организационная форма процесса управления муниципальным образованием необходима для обсуждения основных организационных и социально-экономических вопросов развития муниципальных образований. В то же время необходимы и единоличная ответственность, и единоличное распорядительство, чтобы не затягивать процесс выработки и принятия важнейших управленческих решений по вопросам социально-экономического развития муниципального образования.

На основе единоначалия строится деятельность органов в системе муниципального управления. Использование коллегиальных начал допускается при подготовке проектов по формированию этих органов, выработке решений по наиболее важным проблемам управления местной жизнью. Практика показывает, что единоначальная деятельность главы местной администрации может сочетаться с работой коллегии при главе местной администрации. В состав коллегии, выполняющей совещательные функции, входят руководители структурных подразделений местной администрации или иные сотрудники.

Принцип коллегиальности требует кворума, необходимого  для принятия решения и работы представительного органа. Этим принципом необходимо руководствоваться и на стадии подготовки проектов решений (привлекать представителей заинтересованных предприятий, организаций, учреждений), в работе депутатских комиссий, образуемых представительным органом. Для активного и конструктивного участия депутатов представительных органов в подготовке и принятии решений необходимо, чтобы депутаты имели возможность заблаговременно ознакомиться с проектами решений, получить необходимую информацию, свободно высказать свое мнение, предложения, замечания по обсуждаемому представительным органом вопросу.

Соблюдение правильного соотношения между принципами коллегиальности и единоначалия составляет одну из важнейших задач системы управления муниципальным образованием, от этого во многом зависит ее эффективность и действенность.Особенностью использования коллегиальности в органах системы муниципального управления, построенной на принципе единоначалия, является то, что обсуждаемые этими органами рекомендации приобретают силу решения (закона) и становятся обязательными для исполнения в случае согласия с ними руководителя-единоначальника и издания им соответствующего нормативного правового акта.

3.  Гласность. Деятельность органов системы муниципального управления должна быть открытой, население должно быть информировано о деятельности этих органов. Принцип гласности способствует демократизации управленческой деятельности, ее подконтрольности обществу, а также позволяет гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы. Способы обеспечения гласности отражаются в нормах муниципального права и формируются в практике местного самоуправления.

Последовательное осуществление принципа гласности в деятельности муниципальных органов дает возможность гражданам контролировать работу муниципальных органов при решении вопросов местного значения. Эффективность такого контроля зависит от организации и работы муниципальной информационной службы, а также от того, как созданы условия для деятельности средств массовой информации муниципального образования. Поэтому наиболее важные проекты социально-экономического развития муниципальных образований должны публиковаться для обсуждения их населением.

4.  Государственная гарантия. Этот принцип предъявляет требования к системе правовых гарантий защиты прав муниципальных органов управления. Следовательно, государство устанавливает правовые основы организации деятельности муниципальных органов управления, правовые гарантии финансовой, экономической и организационной деятельности органов управления муниципальных образований, формирует механизм взаимодействия муниципальных органов управления с органами государственной власти. Конституция РФ обеспечивает судебную защиту прав муниципальных органов управления и устанавливает запрет на их ограничение.

Государство устанавливает ответственность за неисполнение или неудовлетворительное исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, и решений органов управления муниципальных образований.

На основании принципа государственной гарантии органы управления муниципальных образований обеспечивают условия для удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований.

Этот принцип обеспечивает:

•     формирование правовой основы системы органов управления муниципальных образований;

•     организационно-методическую поддержку системы органов управления муниципальных образований;

•     формирование системы государственного контроля за деятельностью органов системы муниципального управления;

•     формирование финансово-экономических основ муниципального управления;

•     формирование и поддержку информационного обеспечения системы органов муниципального управления;

•     создание системы работы с кадрами (процесс подбора, расстановки и переподготовки кадров для муниципального управления).

 

5.  Участие населения в процессе управления муниципальным образованием. Этот принцип позволяет совершенствовать систему органов управления муниципальным образованием при участии населения, повышать активность общественных организаций, а также усиливать контроль населения за деятельностью органов муниципального управления, укреплять правовую основу государственной и общественной жизни, расширять гласность.

Население участвует в обсуждении и решении государственных и общественных дел, в планировании социально-экономического развития муниципальных образований, в обсуждении и решении вопросов управления и использовании средств, предназначенных для социально-экономического развития, а также социально-культурных мероприятий муниципальных образований.

В практике муниципального управления существуют разнообразные формы участия населения в процессе управления муниципальным образованием: через выборные и другие органы местного самоуправления, а также непосредственно и через советы, комиссии, конференции, референдумы и др., поэтому органы муниципального управления должны создать условия для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления.

Устав муниципального образования регулирует процесс участия населения в управлении муниципальным образованием следующими методами:

•    через порядок отзыва выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;

•    через выражение недоверия населением выборным органам и должностным лицам местного самоуправления;

•    через досрочное прекращение полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Эффективность и активность участия населения в процессе решения проблем местного значения, а также контроль зависят от информированности граждан о работе органов местного самоуправления и состояния муниципального хозяйства, а также от реализации принципа гласности муниципальной деятельности.

6.    Комплексность. Этот принцип обеспечивает условия эффективного изучения муниципального образования и разработки рекомендаций по управлению им. Он предполагает рассмотрение явлений в их связи и зависимости. Для этого используются исследования не только данной, но и других наук, изучающих эти же явления.

Комплексное изучение явлений и процессов развития муниципального образования позволяет повышать эффективность местного хозяйства, решать социально-экономические проблемы развития муниципального образования, рационально использовать трудовые, материальные, финансовые, природные и другие ресурсы.

7.  Удовлетворение потребностей населения. Сущность этого принципа заключается в обеспечении условий жизнедеятельности населения муниципального образования и осуществляется через деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению основных жизненных потребностей населения. Происходит это посредством организации, содержания и развития соответствующих муниципальных предприятий, учреждений, организаций и служб.

Органы муниципального управления должны обеспечивать удовлетворение основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже государственных социальных стандартов. Выполнение этих стандартов гарантируется путем закрепления средств в доходах местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, отчислением от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.

Принцип удовлетворения основных потребностей населения обязывает органы муниципального управления создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства, деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий; создавать условия для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; заботиться о санитарном обслуживании населения, осуществлять социальную поддержку и содействие занятости населения, соблюдать меры противопожарной безопасности в муниципальном образовании; развивать сеть дошкольного, внешкольного и основного общего и дополнительного образования; организовывать электро-, тепло-,газо- и водоснабжение, транспортное обслуживание населения.

8.  Сочетание отраслевого и территориального управления определяет требования к организации управления хозяйственными системами на территории муниципального образования.

На основе отраслевого принципа формируются отраслевые системы управления. Механизм управления формируется исходя из задач, особенностей и возможностей развития каждой конкретной отрасли. По территориальному принципу создаются системы управления, объединяющие производственные и непроизводственные хозяйственные системы, расположенные на данной территории, связанные общими интересами социально-экономического развития для удовлетворения потребностей населения данного муниципального образования. Он призван реализовать социально-экономические возможности, вытекающие из территориальной организации хозяйства применительно к задачам, особенностям и возможностям соответствующих территориальных хозяйственных систем.

Сочетание отраслевого и территориального принципов управления является ведущим в формировании систем и структуры муниципального управления. Эффективность организации руководства территорией муниципального образования зависит от оптимального сочетания отраслевого и территориального управления в рамках единой муниципальной системы.

§1.3  Основные отличия местного самоуправления от государственной власти
 
 

На сегодняшний день можно выделить следующие отличия:

•     Система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественно-государственной природы. Система местного самоуправления осуществляет связьмежду государством и населением, а также между государством и мелким собственником.

•     Органы государственной власти ведают теми делами, которые представляют интересы государства в целом (оборона и безопасность, внутренняя и внешняя политика, экономические отношения, судоустройство, права и свободы человека и гражданина и т.п.), а местное самоуправление занимается реализацией общих интересов территориальных коллективов (общее образование, здравоохранение, благоустройство территории, коммунальное хозяйство и т.п.).

Четыре основных отличия сформулировал Л.А. Велихов:

1.    Самоуправление в отличие от государственной власти —власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.

2.    Самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения). В этом его отличие от советов, где все уровни власти занимались всем и окончательным являлось только решение центральных органов власти.

3.    Для реализации полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности.

4.    Эта власть требует обязательного наличия представительства населения, т.е. она выборная.

Особенность положения местного самоуправления в государстве (двойственность) определяет и особенности муниципального хозяйства. Муниципальное хозяйство (с точки зрения ведения хозяйственной деятельности) — в значительной степени носит черты частного хозяйства, т.к. выступает на рынке как самостоятельный и равноправный субъект хозяйственной деятельности, т.е. может самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью, финансовыми ресурсами, землей. Однако использовать все эти ресурсы органы местного самоуправления должны для выполнения общественных функций, возложенных на них. Отсюда и формы распределения результатов хозяйственной деятельности общественны по природе. Муниципальное хозяйство — акционерное общество, участниками которого являются все жители муниципального образования. Однако «выплаты дивидендов по акциям» производятся в виде общественно значимых товаров и услуг.

Содержание деятельности органов местного самоуправления имеет два направления: властное и экономическое. Субъекты хозяйственной деятельности можно разделить на муниципальные предприятия и учреждения, а также на предприятия и учреждения иных форм собственности.

Подчеркнем, что в понятие муниципального хозяйства включаются хозяйствующие субъекты как муниципальной, таки иных форм собственности, но лишь те, деятельность которых служит удовлетворению коллективных потребностей населения муниципального образования.

§1.4  Правовые основы муниципального управления
 
 

Муниципальный менеджмент, являясь формой управления муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством, тождествен местному самоуправлению.

Местное самоуправление в Российской Федерации функционирует на основе целой системы нормативно-правовых актов, разработанных на федеральном уровне, на уровне субъектов федерации и на местном уровне.

К нормативно-правовым актам федерального уровня относятся:

•     Конституция РФ;

•     Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» и другие федеральные законы, затрагивающие вопросы местного самоуправления;

•     Указы Президента РФ;

•     постановления палат Федерального Собрания РФ;

•     постановления Конституционного Суда РФ.

Правовым фундаментом для муниципального законодательства стран-членов Совета Европы, к которым теперь относится РФ, является Европейская Хартия о местном самоуправлении.

На уровне субъектов РФ определяется более конкретное содержание местного самоуправления с учетом национальных, исторических, региональных и других особенностей и отражается в конституциях, законах, постановлениях, положениях и уставах о местном самоуправлении субъектов РФ.

Следующим уровнем муниципально-правового регулирования является местное нормотворчество. Каждое муниципальное образование принимает устав, который разрабатывается им самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным (выборным) органом местного самоуправления или населением непосредственно (над проектом работает инициативная группа).

В уставе отражаются следующие положения:

•     наименование, состав, границы территории муниципального образования, наличие собственной символики;

•     вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

•     формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

•     структура органов местного самоуправления, порядок их формирования, полномочия выборных и других органов местного самоуправления и должностных лиц, срок их полномочия;

•     виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

•     основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

•     условия и порядок организации муниципальной службы;

•     экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

•     вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов с учетом исторических и иных местных традиций.

В уставе муниципального образования могут быть отражены и другие положения об организации местного самоуправления в соответствии с законами России и законами субъектов РФ.

Органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения издают правовые акты, наименование и виды которых, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Нормативные акты содержат общие правила поведения (нормы, права). С их помощью регулируются муниципальные отношения, устанавливаются нормы муниципального права на местном уровне.

Ненормативные (индивидуальные) акты необходимы для осуществления организационной, исполнительской и контролирующей деятельности в системе местного самоуправления (приказы о назначении на муниципальную должность, о мерах воздействия на нарушителей дисциплины и пр.). 

Представительные органы местного самоуправления принимают правовые акты, обычно называемые решениями, устанавливающие для всех обязательные правила по предметам ведения муниципального образования: регламенты представительных органов, положения о территориальном общественном самоуправлении, местные налоги и сборы, порядок управления муниципальной собственностью и т.п. Все эти решения принимаются только коллегиально.

§1.5  Основные тенденции развития местного самоуправления
 
 

На этапе развития рыночной экономики основные направления развития самоуправления определяются теми задачами, которые решаются муниципальными образованиями в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Европейской Хартией о местном самоуправлении. Это:

•     развитие демократии на уровне муниципалитетов;

•     создание оптимальной и эффективной системы местного самоуправления как необходимого условия обретения Россией статуса правового государства;

•     формирование гражданского общества.

 

Местное самоуправление позволяет оптимально сочетать интересы и права человека, интересы региональные и общегосударственные.

В рамках Совета Европы получил признание принцип субсидиарности — общий принцип институциональной организации власти и управления. Основная его идея заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться в управление только в тех пределах, в которых общество и составляющие его группы не в состоянии самостоятельно (на местах) удовлетворить различные потребности. Данный принцип нашел свое отражение в Европейской Хартии о местном самоуправлении. Местное самоуправление представляет собой уровень политического участия в решении вопросов, наиболее приближенный к гражданину. Все, что можно решать на местах, не должно передаваться на вышестоящий уровень власти. При этом ответственность органов местного самоуправления должна определяться с учетом экономических, финансовых и других возможностей, так как не все местные сообщества находятся в одинаковых условиях и в состоянии решать свои проблемы. Вследствие этого в соответствии с принципом субсидиарности финансово слабые местные сообщества должны быть защищены путем создания механизмов финансового перераспределения.

В современных условиях построение и функционирование местного самоуправления должно основываться на принципах, перечисленных в п.п. 1.1 данного пособия, отражающих требования объективных закономерностей и тенденций развития власти.

Принципам местного самоуправления необходимо следовать, так как это: 

—    теоретические основы муниципального строительства, отражающие сущность, отличительные черты и признаки местного самоуправления;

—     критерии оценки действующей системы местного самоуправления, критерии того, насколько она отвечает требованиями обеспечивает преемственность в развитии институтов местного самоуправления;

—     правила, в соответствии с которыми органы системы муниципального управления должны руководствоваться при построении и функционировании муниципальной власти.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет конкретные организационные формы осуществления местного самоуправления:

1)    непосредственная демократия;

2)    выборные и другие органы местного самоуправления;

3)    общественные формы участия в процессе местного самоуправления, центральное место среди которых занимает территориальное общественное самоуправление;

4)    организационные формы, которые создаются для решения различных проблем местного значения, то есть ассоциации, акционерные общества, товарищества, муниципальные предприятия и учреждения.

 

Местное самоуправление в отличие от местного управления (управления госвласти на местах) предполагает:

—     обязательность выборной власти, то есть выборы местного совета, выборы руководителя территориального общественного самоуправления, обязательное наличие местной администрации;

—     децентрализацию, то есть самостоятельность в решении вопросов местного значения.

Для эффективного осуществления процесса местного самоуправления необходимо совершенствовать организационную структуру управления на местах на основе конституционных положений, таких как: ориентир на личность, поскольку человек представляет собой высшую социальную ценность в обществе и государстве; расширение инициативы и самостоятельности граждан и усиление их роли в решении местных социально-экономических проблем; демократизация всех сфер и уровней общественного развития — от деятельности парламента до местного самоуправления; развитие всех форм участия в процессе управления государством и на местах через такие организационные формы, как референдум и выборы.

В процессе местного самоуправления особое место занимают собрания, сходы граждан и местные референдумы, которые способствуют вовлечению наиболее активной и сознательной части населения в решение всех вопросов местного значения.

Законом «О местном самоуправлении» предусматриваются два уровня самоуправления. К первому относятся органы территориального общественного самоуправления, создаваемые на территории микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов; ко второму — самоуправление в масштабе квартала, дома. Эти органы отличаются от территориальных органов самоуправления только полномочиями в сфере развития данной территории.

Законодательством Российской Федерации определены различные организационные формы деятельности граждан, то есть объединения граждан в ассоциации, акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, различные жилищно-строительные кооперативы, товарищества собственников жилья и т.д.

Например, жильцы кооперативного дома, объединенные в жилищно-строительный кооператив, разрабатывают свой устав, имеют свой расчетный счет, печать и т.д. и выступают как юридическое лицо. На общем собрании жильцы данного дома избирают председателя, казначея, ревизионную комиссию, назначают или избирают старост подъездов. Аналогично могут поступать и другие объединения жильцов, оформив свой статус юридического лица.

На территории микрорайона находятся производственные предприятия, школы, вузы, клубы и т.д. — все они как юридические лица являются звеньями местного самоуправления.

Все эти звенья местного самоуправления подчинены одной цели — удовлетворению потребностей населения, а население выступает регулятором этих потребностей.

Для того чтобы взаимоотношения населения микрорайона с органами власти местного управления и местного самоуправления были стабильными и эффективными, необходимо территориально приближать к месту жительства органы власти и обеспечивать благоприятный для населения режим работы учреждений, организаций, ЖЭК, домоуправлений, занимающихся вопросами жизнеобеспечения.

Основным фактором эффективности самоуправления является разграничение функций местной администрации и передача части полномочий Совету общественного самоуправления микрорайона на основании договора. Контрольная функция остается за органами местного самоуправления, при этом возникает необходимость введения государственных должностных единиц в администрацию микрорайона.

Администрация осуществляет государственный контроль икоординацию деятельности объектов самоуправления. Основнаяцель администрации микрорайона — удовлетворение потребностей и интересов граждан.

Основными функциями администрации микрорайона являются:

—     заключение договоров с юридическими лицами и объединениями граждан, проживающих на этой территории, по обеспечению данного объекта всеми услугами жилищно-коммунального хозяйства;

—     координация и контроль эффективности деятельности по жизнеобеспечению микрорайона.

В данной модели местного самоуправления основными звеньями системы управления будут: администрация и Совет микрорайона. Администрация микрорайона является исполнительным органом управления, а Совет микрорайона — представительным, избираемым непосредственно населением, обеспечивающим порядок выработки, принятия и реализации решений по жизнеобеспечению микрорайона.

Таким образом, для эффективного функционирования механизма местного самоуправления необходимо решить ряд проблем, как-то:

•    распределение полномочий между местными и вышестоящими органами власти;

•    обеспечение участия граждан в процессе принятия решений по социально-экономическому развитию муниципальных образований;

•    разработку механизма взаимодействия и сотрудничества между различными уровнями власти;

•    участие местных властей в определении их собственных полномочий, решение которых предполагает реализацию принципа субсидиарности;

•               разработку нормативно-правового механизма взаимодействия всех уровней власти системы управления муниципального образования.