учебно-методический материал

6. Городское хозяйство

 

Экономическая система, в которой денежный объем поставляемых в нее ресурсов, как правило, не равен сумме продукции (услуг), отдаваемой во внешнюю среду, представляет собой открытую систему (регион, город).

Под градообразующими предприятиями понимают те, чья продукция поставляется за пределы города. К предприятиям инфраструктуры относятся те, основная часть продукции которых реализуется внутри города (розничная торговля, бытовые услуги, строительные организации, детские дошкольные и общеобразовательные учреждения, ЖКХ, больницы и поликлиники, общественный транспорт, учреждения культуры).

К трудоспособному населению обычно относят полностью занятых, не полностью занятых, учащихся, женщин в отпусках по уходу за детьми, безработных.

К нетрудоспособному населению обычно относят детей, пенсионеров, инвалидов.

§6.1 Строительство
 

Комфортность проживания в городе связана с его пространственными решениями: планировкой объектов инфраструктуры (магазинов, аптек, школ и т.д.). Рыночный механизм не дает гарантий комфортной компактной застройки. Негативный внешний эффект рынка сказывается в том, что частные лица требуют сначала строительства жилья, которое они готовы оплатить. Затем появляется спрос на торговые объекты и другие предприятия инфраструктуры, но разместить это не всегда возможно. Поэтому есть потребность в административном регулировании, данную функцию осуществляет Главное архитектурно-планировочное управление (ГлавАПУ). Основой для принятия решений о выделении городской территории под строительство является Генеральный план развития города, в котором предусмотрена долгосрочная пространственная перспектива развития города, осуществлена подетальная планировка городских территорий (привязка основных объектов новых районов города к соответствующим топографическим точкам).

Для разработки Генерального плана развития города нужны сведения: прогнозируемая численность населения города, которая включает естественный прирост населения и миграцию. Миграция зависит от финансово-экономического положения предприятий города, особенно градообразующих.

Городские власти занимаются прогнозированием прироста численности работающих, увеличения нагрузки на инженерные коммуникации и энергетические мощности города.

Наличие Генерального плана еще не дает гарантии планомерной застройки отечественных городов. В центрах многих городов располагаются трущобы (районы с ветхим и аварийным жильем), так как раньше Генеральные планы разрабатывались без учета финансовых возможностей города и его жителей. Ветхое жилье советские органы власти должны были сносить, но семьям взамен должны предоставлять другое жилье. Городские территории «расползались» на огромные пространства, что привело к необходимости строительства коммуникаций большой протяженности и постоянному удорожанию их обслуживания и ремонта.

Вывод: Преследование краткосрочных выгод приводит к негативным последствиям, так как в результате роста транспортных издержек, затрат на эксплуатацию и ремонт инженерных коммуникаций стоимость суммарных общественных потерь многократно превышает объем инвестиций в строительство жилья, предоставленного семьям из трущобных районов.

Существует традиционное представление, что имущественный налог, взимаемый со стоимости строений, и оценка земли для взимания налога на землю должны быть выше. Однако по мере старения зданий и упадка предприятий, расположенных в центре города, наиболее состоятельные граждане, платящие налоги, переезжают в пригород; домовладельцы, чтобы сохранить прежний уровень доходов, перепланировывают квартиры, увеличивая их число и уменьшая площадь, и сдают их людям с относительно низкими доходами. Процесс продолжается, пока в городе не образуются трущобы (по-другому, гетто, «эффект баранки») — перенаселенный центральный район с пришедшими в упадок градообразующими предприятиями (высокие налоги на землю способствуют «уходу» индустрии из города) и организациями инфраструктуры (поскольку безработные и не полностью занятые предъявляют низкий платежеспособный спрос на их услуги).

Различный механизм образования трущоб в капиталистических городах и социалистических центрах приводит к тому, что в капиталистических городах трущобные кварталы отличаются высокой плотностью населения на единицу площади городской застройки, в социалистических — наоборот, низкой.

Генеральный план развития города может не выполняться в силу объективных обстоятельств (например, из-за влияния научно-технического прогресса). Научно-технический прогресс требует корректировки Генерального плана (например, посещение кинотеатров уменьшается; увеличивается потребность в более качественных услугах предприятий общественного питания и торговли по сравнению со средними нормативами по Санитарным Нормам и Правилам; появление оборудования для котельных, расположенных в многоквартирных домах, других инженерных новинок).

Вывод: Генеральный план развития города нужен на 20—25 лет, но он не может быть точной инструкцией и со временем претерпевает некоторые изменения.

 
§6.2  Организация строительного процесса
 

Регулирование рынка строительства необходимо для сохранения и укрепления конкуренции, которая приводит к снижению стоимости строительства и росту качества; в то же время стандарты качества задаются и проверяются административно.

Цены на первичном рынке (новое жилье) зависят от издержек строительных организаций; рынок готового жилья является вторичным, на его цены влияют степень износа, местоположение, другие факторы (а также цены на первичном рынке).

Конъюнктура на рынке жилья оказывает большое влияние на развитие города в целом. Необходимо отметить, что при больших объемах жилого фонда и низкой средней рентабельности сектора коммерческих предприятий традиционным рецептом, обеспечивающим возврат города в состояние развития, является строительство дорогого жилья с повышенной степенью комфортности, в целом приводящее к снижению плотности населения.

 

Перед городскими властными структурами в целом стоит задача снижения стоимости строительства жилья и развертывания больших объемов гражданского строительства. Для решения этой проблемы применяется механизм создания искусственной монопсонии — Управление капитальным строительством (УКС) города, которое выступает в качестве генерального заказчика на рынке строительных услуг. Это позволяет добиться снижения цен строительных организаций, которые работают в конкретных условиях. УКС проводит торги на получение заказа строительными организациями, проверяет представленные строительными организациями сметы; кроме того, используя централизованные, полученные от заказчиков денежные средства, УКСв ряде случаев может осуществлять закупки строительных материалов большими партиями, что также приводит к снижению стоимости строительства.

Торги проводятся также на строительство дорог, школ, перекладку инженерных сетей, др. работы.

В настоящее время создаются Управления муниципального заказа, деятельность которых на три четверти связана с проведением торгов по распределению строительных подрядов. Частично эта деятельность похожа на деятельность УКС, но УКС имеет специалистов в области строительства, ремонтно-строительную базу.

Реконструкция старого и создание нового ансамбля домов, парков требует создания Градостроительного совета, в котором обсуждаются наиболее сложные градостроительные проблемы. Как правило, членами его являются архитекторы, наиболее авторитетные хозяйственники, ученые, художники. Заседания проводятся открыто, в присутствии средств массовой информации.

Градостроительный совет — общественный орган, который обсуждает наиболее важные городские проблемы и дает рекомендации мэру, который последние вправе отклонить. Фактически созданный Градостроительный совет предоставляет возможность бесплатного привлечения к работе над долгосрочными перспективами города наиболее известных в городе экспертов.

Отметим, что так же, как и в случае с УКС, в настоящее время во многих российских городах Градостроительные советы существуют номинально (во многом, кроме отношения мэра к деятельности данного органа, здесь важна позиция главного архитектора города, ответственного за организацию работы совета), а вместо них при главах администраций создаются экспертные советы. Тем не менее Градостроительный совет представляет наиболее удачную форму общественной экспертизы долгосрочных проектов, влияющих на жизнь города. «Эффект баранки» — градостроительная ошибка, которая является трудно устранимой и в долгосрочной перспективе обходится городу очень дорого. В деятельности экспертных советов присутствует влияние политической конъюнктуры.

Функции Градостроительного совета следующие:

•     рассмотрение проблем, последствия от принятия решений, по которым будут оказывать влияние далеко за пределами сроков очередных выборов мэра; в частности, именно на этих совещаниях должен рассматриваться Генеральный план развития города; осуществление необходимых корректировок;

•     проведение конкурсов на лучшие проекты объектов, имеющих высокую эстетическую ценность для жизни города.

 
 
§6.3  Городская недвижимость. Учет и распределение жилья
 

Центральное звено в учете городской недвижимости — Бюро технической инвентаризации (БТИ). После проведения любых строительных операций (реконструкция, перепланировка, новое строительство) данные об этом переносятся в БТИ; здесь есть поэтажные планы, площади жилых и нежилых помещений, оценка (инвентаризационная) их стоимости. БТИ, ЗАГС и паспортные столы — первоисточники информации о городской недвижимости, населении города, здесь создаются автоматизированные общегородские базы данных, которые являются основой всей муниципальной информационной системы. Данные из БТИ идут в налоговые инспекции (налог на имущество физических лиц, данные о купле-продаже жилья риэлтерскими фирмами, сдача в аренду Комитетом по имуществу нежилых помещений).

При создании муниципального образования четко определяются границы его территории. Держателем данных (при осуществлении зонирования и экономической оценке земель) является Комитет по земельным ресурсам и землеустройству, разрабатывающий Кадастр земель города.

Правовая неопределенность в имущественных вопросах вызывает конфликты местного самоуправления с субъектом Федерации. У субъекта Федерации есть рычаг давления в форме сокращения налоговой базы города в случае перерегистрации основных крупных налогоплательщиков за пределами города, но в  границах субъекта Федерации. Естественно, это подрывает возможности развития города и, в конечном счете, отрицательно скажется на развитии субъекта Федерации. Однако краткосрочные политические цели могут определять логику и регионального управления. Но у города есть свой «ответ»: при такой перерегистрации предприятий муниципалитет вполне может сделать дорогими используемые «иногородним» хозяйствующим субъектом городские производственные ресурсы (например, землю). Однако это возможно тогда, когда зонирование уже проведено, определены ставки земельного налога и требуется лишь некоторое их изменение. (Зонирование — деление территории города с целью установления различных ставок земельного налога, а также регулирования землепользования.) Необходимо также учитывать, что указанная мера может снизить инвестиционную привлекательность города для корпораций, которые могли бы открыть здесь свои филиалы.

БТИ может быть организовано в форме муниципального предприятия или учреждения в отличие от отдела по учету и распределению жилья, который является структурным подразделением городской администрации. Отдел по учету и распределению жилья занимается следующим: регистрирует сделки с жильем; приватизирует жилье по заявлениям граждан; учитывает новое жилье; фиксирует условия проживания граждан и по результатам обследования может включить горожан в очередь на получение бесплатного муниципального жилья согласно «социальной норме».

Через жилищный отдел городским самоуправлением реализуется жилищная политика в городе: проводятся долгосрочные муниципальные займы, внедряется институт ипотечного кредитования.

§6.4  Коммунальное хозяйство
 

Организации коммунального хозяйства по большей части находятся в муниципальной собственности, кроме электростанций и линий электропередач.

Если директора местных коммунальных организаций назначаются на должность на основе контракта с главой местного самоуправления, то в акционерных обществах исполнительного директора назначает и снимает правление акционерного общества или общее собрание акционеров. Если в муниципальных предприятиях допустимы прямые, административные методы управления со стороны муниципальных структур, курирующих работу коммунального хозяйства, то в акционерных обществах городская администрация может влиять через косвенные, экономические рычаги.

Большинство отраслей коммунального хозяйства — естественные монополии, поэтому существует необходимость ценового контроля. В России это делается путем прямого регулирования (фиксации) тарифов коммунальных организаций на уровне субъекта Федерации. Это делает региональная энергетическая комиссия при каждом из субъектов Федерации, в состав которой, кроме работников исполнительной власти в области, включаются и руководители крупных коммунальных организаций (прежде всего в административном центре), по рекомендации которой глава областной администрации утверждает тот или иной уровень тарифов. Следует считать, что во многом контроль этот является номинальным: будучи совещательным органом, комиссия практически не имеет возможности проверки расчетов, предъявляемых коммунальными организациями. Аудиторские проверки, которые проводились по инициативе некоторых губернаторов, неоднократно выявляли завышение тарифов.

§6.4.1  Водоснабжение и водоотведение
 

Функцию водоснабжения и водоотведения обычно выполняет организация «Водоканал». На ее балансе стоят сложные технические сооружения — насосные, станции хлорирования, очистки, инженерные сети, коллекторы и т.д.

Показателями эффективности деятельности по водоснабжению являются: показатели потерь воды в инженерных сетях; количество аварий за период; степень выполнения графиков планово-предупредительных ремонтов (ППР).

Чем выше степень изношенности инженерных сетей, тем чаще случаются аварии, что, в конечном счете, приводит к полной смене («перекладке») инженерных сетей.

На работе почти всех коммунальных служб сильно сказывается сезонность: летом имеет место минимальное потребление воды, тепла, электричества, газа, зимой потребление их резко повышается. Соответственно, при приблизительно одних и тех же текущих эксплуатационных затратах величина объема реализации коммунальных услуг резко меняется, что сказывается на всех финансово-экономических показателях. Например, летом осуществляется основной объем капитального ремонта, проводится очистка и восстановление ливневой канализации, ведется закупка топлива, необходимых материалов с целью подготовки к отопительному сезону. Это приводит к возникновению в отдельные месяцы плановых убытков от основной хозяйственной деятельности, что необходимо учитывать при оценке эффективности работы этих организаций.

В деятельности по водоснабжению и водоотведению «Водоканалом» осуществляется ценовая дискриминация: для разных групп потребителей устанавливаются различные тарифы; при этом для юридических лиц выше в целом, чем для населения, где стоимость услуги по доставке воды не покрывает затрат. Таким образом это перекрестное субсидирование: за счет одних групп потребителей (юридические лица) другие (население) получают более дешевые услуги. В результате жилищно-коммунальной реформы предполагается ликвидировать имеющийся разрыв в стоимости услуг для разных групп потребителей.

При водоотведении выделяются 3 рода стоков:

•     ливневые — те, которые уходят через ливневую канализацию;

•     хозяйственно-бытовые — результат деятельности соцкультбыта;

•     промышленные — результаты деятельности предприятий.

При этом очистка промышленных стоков возможна при известном химическом составе загрязнения, так что соответствующие технические установки по очистке необходимо стремиться размещать на самих предприятиях, максимально близко к источникам выброса жидких отходов. Наилучший вариант сточки зрения городской экологии — полностью замкнутая схема водоснабжения предприятия, однако это не всегда осуществимо. (Определенное стимулирование экономии воды также достигается с помощью «водного налога» — платы, которую вносят предприятия за воду, забираемую из различных источников, втом числе и из городских подсистем.) Поэтому в городском коллекторе в конечном итоге смешиваются все стоки, поступающие на городские очистные сооружения.

«Водоканал» тесно взаимодействует с Управлением по охране природы: промышленные стоки должны соответствовать нормам, устанавливаемым с помощью шкалы предельно допустимых концентраций вредных веществ (ПДК). При превышении ПДК на предприятие-виновника накладываются штрафы, частично поступающие в городской бюджет.

§6.4.2  Теплоснабжение
 

Специфика отрасли состоит в том, что в муниципальной собственности находятся теплотрассы и котельные; однако, как правило, основные энергетические мощности, обеспечивающие города теплом, — ТЭЦ, ГРЭС, АЭС — являются частью ОАО.При подготовке к зиме необходимо обеспечить не только ремонт городских тепломагистралей, но и создать запасы топлива на всех энергетических объектах: снижение температуры может произойти неожиданно, что потребует существенно увеличить выработку теплоэнергии. Поэтому здесь требуется гораздо больший переходный запас топлива, чем, например, для поддержания заданного температурного режима.

В теплоснабжении потребителей также осуществляется перекрестное субсидирование: региональная энергетическая комиссия определяет общий тариф; население оплачивает только часть последнего, в льготных условиях находятся также тепличные хозяйства и гаражные кооперативы. Коммерческие предприятия часто оплачивают тепло по цене, превышающий данный тариф. Однако в зависимости от финансового состояния местного самоуправления убытки управления энергетических и тепловых сетей могут покрываться и из бюджета муниципального образования. В этом случае плата за теплоснабжение коммерческих предприятий осуществляется согласно тарифу.

Настоящей проблемой, связанной с перекрестным субсидированием, являются высокие тарифы на тепло и электроэнергию, которые делают неконкурентноспособной продукцию отечественных предприятий, в то же время дотации на покрытие убытков энергоснабжающих организаций из бюджета часто покрывают неэффективность хозяйственной деятельности этих организаций.

Специальными показателями, характеризующими эффективность деятельности организаций теплоснабжения, так же каки для электроснабжения, являются: соблюдение графиков выполнения ППР; количество аварий; потери тепла (электричества) в сетях.

Объемы указанных потерь тесно связаны с удачной или неудачной планировкой города: разбросанность городских кварталов удлиняет протяженность теплотрасс, что увеличивает затраты как на транспортировку тепла, так и потери при этой транспортировке. В связи с сегодняшними достижениями научно-технического прогресса во многих городах рассматривается западный опыт использования децентрализованного снабжения. В этом случае применяются установки, расположенные в подвалах домов, работающие, как правило, на газовом топливе. Если этот опыт оправдает себя в российских условиях, то, возможно, схема организации работы всей этой отрасли в ближайшие 10-20 лет может существенно измениться.

§6.4.3  Электроснабжение
 

Выработка электрической энергии также осуществляется в основном на предприятиях и организациях, входящих в состав ОАО, а муниципальные предприятия осуществляют передачу энергии городским потребителям, а также частичную ее «переработку», которая заключается в приведении физических параметров энергии (например, силы тока) к параметрам, необходимым для потребления населения, организаций сферы соцкультбыта, торговли, других предприятий. Здесь также имеет место ценовая дискриминация, при этом тарифы на отпуск электроэнергии регулирует региональная энергетическая комиссия.

В функции городского предприятия, на балансе которого стоит кабельное хозяйство города, кроме обеспечения электроэнергией населения и предприятий входит также освещение городских улиц и кварталов. Городской бюджет компенсирует затраты по эксплуатации магистральных (распределенных вдоль главных улиц и шоссе) и торшерных (прежде всего, обеспечивающих внутриквартальное освещение) фонарей, при этом необходимо предусматривать средства на смену разбитых фонарей. Смена осветительных приборов, ремонт кабельного хозяйства, подключение дополнительной подсветки городских архитектурных памятников, фонтанов и площадей — все это также осуществляется городскими энергоснабжающими организациями.

§6.4.4  Горгаз
 

Главной функцией городского газового хозяйства (Горгаза) является обеспечение населения газом для бытовых нужд, а также котельных, осуществляющих выработку тепла и горячей воды. Газ может подаваться через проложенные по городу трубопроводы низкого давления — в этом случае используется природный газ, стоимость которого существенно ниже, чем сжиженного. В последнем случае газоснабжение осуществляется посредством газгольдеров, которые располагаются внутри городских кварталов. Вторая схема менее экономична; кроме того, при транспортировке сжиженного газа автотранспортом по городу для последующей перекачки в газгольдеры невозможно полностью исключить вероятность аварии.

§6.4.5  Вывоз мусора
 

Вывозка городского мусора и захоронение его на полигонах для твердых бытовых отходов (ТБО) — единственная отрасль коммунального хозяйства, где нет условий естественной монополии. Теоретически предприятия, осуществляющие вывозку промышленных отходов, могли бы участвовать в торгах на получение подряда на вывозку мусора (торги за франшизу). Однако на практике привлечение реальной конкуренции в данную отрасль — достаточно сложное дело: для вывозки ТБО требуются специально оборудованные машины, соблюдающие графики и маршруты передвижения по городу, что слабо согласуется с планами работы промышленных предприятий. В связи с этим вывозка городского мусора также по форме является монополией, город делится на районы, в которых действуют подразделения специализированной автотранспортной организации (эти подразделения могут быть и самостоятельными юридическими лицами). Тарифы на вывозку ТБО устанавливаются органом местного самоуправления. При этом для населения действуют средние нормы «мусорообразования» на одного человека, в соответствии с которыми рассчитывается плата за вывозку мусора с одного человека.

Складирование отходов на городских свалках и полигонах для захоронения ТБО, конечно, не лучший способ избавления от отходов. Наиболее известной альтернативой является строительство мусоросжигающих заводов. Однако в российских условиях они являются убыточными; вдобавок такое строительство требует единоразовых крупных инвестиций от города. Имеющиеся интересные технические разработки по переработке мусора пока еще не дошли до промышленной эксплуатации. В настоящее время, учитывая большие площади пустырей и неиспользуемых земель, действующая система захоронения ТБО, по-видимому, будет сохраняться.

Коммунальные организации непосредственно связаны друг с другом: в затратах «Водоканала» до 50 % приходится на оплату потребляемой энергии, в издержках теплоснабжения затраты на воду также велики, а тариф на электрическую энергию зависит прежде всего от стоимости топлива, в том числе — газа. В свою очередь, при ликвидации перекрестного субсидирования рост тарифов для населения должен сопровождаться снижением тарифов для других групп потребителей. В частности, увеличение платы за водоснабжение и канализацию для населения должно сопровождаться снижением платы на доставку воды для нужд теплоснабжения, что вызовет снижение общего тарифа на тепло и соответственно снизит затраты на тепло и для населения. Таким образом, ликвидация перекрестного субсидирования при одновременном планомерном проведении реформы в коммунальном хозяйстве должна вызывать существенно меньший рост тарифов для населения, чем в результате изменений, проведенных водной из его отраслей. К сожалению, практика показывает, что повышение тарифов коммунальных организаций для населения не сопровождается соответствующим снижением тарифов для других потребителей. Это резко увеличивает социальные издержки проведения жилищно-коммунальной реформы.

 
 
 
 
 
 
§6.5  Городской транспорт
 

Эффективность работы городского транспорта также сильно связана с реализованной планировкой кварталов города, как и эффективность работы коммунальных организаций. Длина пробега между остановками непосредственно влияет на эксплуатационные расходы, приведенные к единице перевозок, другими словами, в расчете на одного пассажира. Чем меньше пробег общественного транспорта между двумя остановками — при условии одинакового среднего числа вновь прибывающих на каждой остановке пассажиров, — тем больше объем перевозок, тем больше выручка автотранспортного предприятия.

В результате специфических российских условий среди многих муниципальных работников возникло убеждение в объективной убыточности общественного транспорта как специфической отрасли городского хозяйства. При этом встречаются отсылки и к зарубежному опыту, где ситуация прямо противоположная (достаточно указать на описанный классиком американской художественной литературы Т. Драйзером опыт эксплуатации первых трамваев акционерными компаниями).

Многие крупные капиталистические города испытывают трудности в решении проблемы «транспортных пробок»; особенно это сказывается на движении автотранспорта в старых городах, сохраняющих свои исторические архитектурные центры. В связи с этим муниципалитеты стараются развивать общественный транспорт, причем одним из способов, стимулирующих пользование общественным, а не личным транспортом, является снижение платы за проезд. Указанное снижение компенсируется транспортным предприятиям дотациями из городского бюджета, косвенные выгоды, которые получает город от решения проблемы транспортных пробок, значительно превышают затраты бюджета.

Указанная проблема становится весьма актуальной и для России — вопреки расхожим мнениям, средний уровень жизни населения за годы экономических реформ значительно вырос; как следствие, количество легковых автомобилей на улицах большинства российских городов резко увеличилось. Городские транспортные магистрали оказались не готовы к такому резкому увеличению нагрузки; во многих городах ведется реконструкция и перепланировка улиц, строятся объездные дороги, мосты. Однако даже в среднесрочной перспективе для отечественных мегаполисов альтернативы развитию общественного транспорта нет. В связи с этим повышение эффективности работы этой отрасли — одна из насущных задач муниципального управления.

Специфическими показателями, характеризующими эффективность управления транспортной организацией, кроме обычных финансово-хозяйственных показателей, также являются:

 

•     коэффициент выхода подвижного состава на линию (маршрут);

•     соблюдение графиков движения;

•     коэффициент использования парка.

На осуществление перевозок сезонность влияет в меньшей степени, чем на деятельность коммунальных организаций, хотя летом необходимо предусматривать введение дополнительных маршрутов по доставке горожан на садово-дачные участки, что приводит к росту эксплуатационных расходов.

 

Необходимо также учитывать существенные колебания нагрузки на транспорт в течение дня, а также изменение нагрузки на различные маршруты транспорта в выходные дни. Учитывая, что работа общественного транспорта всегда вызывает широкий общественный резонанс среди горожан, в структуре городской администрации, как правило, выделяется транспортный отдел, совместно с муниципальными транспортными организациями осуществляющий планирование и координацию деятельности. Кроме того, в число задач данного структурного подразделения также входит информирование горожан о работе городского транспорта, анализ и выработка долгосрочной стратегии развития городского транспорта, с учетом предложений по решению проблем, рассмотренных выше.

 
§6.6  Управление социальной сферой города
 

Затраты на содержание социальной сферы в любом муниципальном образовании составляют едва ли не наибольшую часть расходов городского бюджета. «Сильная социальная политика» составляет, как правило, основную декларируемую цель выборных органов муниципального образования; в то же время в силу отсутствия четких критериев эффективности управления в социальной сфере здесь чаще всего звучат самые экстравагантные предложения, проводятся различные эксперименты. Долгосрочные результаты социальной политики часто являются также прямо противоположными заявленным краткосрочным целям; в этом отношении добиваться стратегических целей в этой сфере не менее сложно, чем проводить продуманную градостроительную политику.

 

Для населения эффективность социальной политики часто сводится к количеству проведенных городских мероприятий — чем больше городских праздников, вдобавок шумно освещаемых прессой, тем лучше, по мнению многих избирателей, работает городская администрация. Эту особенность общественного мнения также необходимо учитывать. Однако комфортность повседневного проживания в городе определяется совсем другими направлениями социальной работы.

Основными, отраслями социальной сферы являются образование и здравоохранение. Услуги этих отраслей не являются «классическими» общественными благами, такими, например, как национальная оборона. Тем не менее. Поскольку затраты в образовании и здравоохранении приводят к появлению больших позитивных высоких эффектов для национальной экономики, в большинстве развитых стран основная часть организаций, предоставляющих услуги указанных выше отраслей, является государственной и финансируется из бюджета. В России права граждан на получение образования и медицинской помощи гарантируются Конституцией. Таким образом, задача эффективного обеспечения граждан данными благами является заботой не только муниципалитета, но и государства в целом.

§6.6.1  Организация среднего образования. Детские дошкольные учреждения
 

В ведении муниципального образования находятся средние общеобразовательные школы, детские дошкольные учреждения (сады и ясли), учреждения дополнительного образования (станции юных техников, студии и кружки бывших Домов пионеров, специализированные школы), а также школы-интернаты для детей-сирот и инвалидов. Профессиональное техническое образование и высшие учебные заведения находятся в ведении РФ и субъектов РФ, хотя следует отметить, что как в случае средних и дошкольных, так и в случае высших учебных заведений в настоящее время есть учреждения, фактически находящиеся в частной собственности. В данном случае «ведение» означает, прежде всего, финансирование из соответствующего — городского или федерального — бюджета.

Федеральные органы доводят до городского отдела народного образования (гороно) федеральные стандарты образования —школьные программы, критерии оценки знаний, плановые объемы нагрузки учителей начальных классов и учителей-«предметников».

Среди основных критериев результативности некоммерческой организации обычно выделяются качество и экономичность.

Под качеством понимается степень соответствия производимой услуги стандартам (качественным признакам), причемсравнение ведется по следующим направлениям:

•    произведена ли данная услуга так, как требовалось;

 

•    удовлетворен ли потребитель данной услугой, достигнута ли цель оказания данной услуги;

•    оказана ли данная услуга своевременно, в тот период времени, когда она была необходима.

Под экономичностью понимается степень использования организацией выделенных ей ресурсов для достижения поставленных целей. Ресурсы выделяются в соответствии со сметой, представляющей собой финансовый план организации; таким образом, в случае если организация укладывается в смету, можно говорить о её экономичности.

Данные критерии, выделяемые в общей теории менеджмента, также характеризуют и результативность деятельности организаций социальной сферы. Дополнительным критерием, также известным из общей теории, в данном случае является качество трудовой жизни — соответствие социально-технических характеристик некоммерческих организаций ожиданиям работников.

Задачи городского отдела образования представляются внешне относительно простыми: фиксация качества образования, предоставляемого различными образовательными учреждениями, бюджетное планирование, контроль за расходованием средств. Тем не менее осуществление прямого управления школами ставит ряд трудно разрешимых проблем — например, когда по результатам проверки деятельности образовательное учреждение выглядит неудовлетворительно, ученики не показывают того уровня знаний, который требуется государственным стандартом, весьма сложно определить, являются ли данные неудовлетворительные результаты следствием неэффективного управления образовательным учреждением, некачественным подбором работников или данным специфическим контингентом учащихся. В случае с коммерческой организацией в неудовлетворительных результатах в конечном итоге всегда виноват менеджер, наличие убытков приводит к смене руководства и ликвидации фирмы, если предпринятые меры не принесли результатов. Ликвидировать образовательное учреждение, обеспечивающее выполнение конституционного права граждан на образование, невозможно; смена руководства школы далеко не всегда приносит ожидаемые улучшения. К сожалению, в таких условиях многие отделы образования идут по пути снижения требований к степени соответствия уровня образования установленным государственным стандартам. Такой способ «совершенствования» образования облегчается современной возможностью перевода неуспевающих за программой детей в классы для школьников с замедленным развитием.

Альтернативой подобной деятельности со стороны гороно является поиск и переподготовка кадров для школ; их аттестация; распространение передовых методик; проведение показательных уроков и другие методы повышения квалификации персонала и улучшения работы образовательных учреждений. Тем не менее основной проблемой в развитии образования в настоящее время является дефицит финансовых средств, в частности заработная плата работников образования, здравоохранения, культуры, науки. В связи с этим необходимым условием повышения эффективности деятельности социальной сферы является увеличение уровня оплаты труда работников вышеперечисленных отраслей. Отчасти этого можно добиться за счет перераспределения средств городского бюджета, выделенных на доплаты учителям, врачам, работникам культуры дополнительных денег; однако данный источник весьма ограничен. Кроме обеспечения качества образования (воспитания — со стороны детских дошкольных учреждений), следует выделить дополнительные задачи обеспечения школ и ДДУ питанием, учебниками, инвентарем и школьным оборудованием, а также проведения ремонта в летний период. В отношении школьного питания существуют жесткие стандарты приготовления пищи, кольцевого завоза её по школьным буфетам, и аналогичные требования предъявляются и к пище для ДДУ. Это требует планирования закладки мяса, масла, овощей, других продуктов на зимнее хранение; кроме обеспечения продуктами сферы образования, следует также учитывать необходимость снабжения городских больниц. Соответственно закупка инвентаря, учебников, ремонт школ и детских садов осуществляется в летний период, что требуется учитывать в бюджетном планировании. Сезонность сказывается также при организации летнего отдыха детей, что также несколько увеличивает затраты, хотя в целом в летние месяцы объем бюджетных потребностей образования обычно ниже, чем в зимние.

В отличие от общеобразовательных школ предоставление услуг детских садов и яслей не является гарантированным Конституцией. Собственно, экономическая эффективность ДДУ определялась результатами деятельности предприятий, использующих и женский труд. Спад производства и структурная перестройка экономики привели к тому, что большинство предприятий избавилось от объектов социальной сферы; сокращение занятости привело к возврату многих женщин к труду в домашнем хозяйстве. В настоящее время ДДУ финансируются преимущественно из городского бюджета, а часть необходимых средств поступает за счет платы родителей.

В связи со снижением рождаемости и спадом производства потребность в ДДУ резко снизилась, что привело к их перепрофилированию во многих городах. В результате состав социальной инфраструктуры микрорайонов существенно изменился. Однако необходимо отметить, что в связи с неравномерностью процесса строительства и заселения города в нем все равно возникали районы с принципиально разными демографическими характеристиками, так что части родителей из «молодых» кварталов приходилось возить своих детей в «старые», поскольку мест в детских садах в новых микрорайонах не хватало. Таким образом, нельзя утверждать, что процесс перепрофилирования ДДУ приводит к однозначно негативным последствиям — отчасти такой процесс имел бы место и без известных экономических феноменов. Тем не менее перед отделом дошкольного воспитания, который обычно включается в состав управления народного образования, стоит другая проблема: определить потребность в ДДУ, величину родительской платы и дотаций городского бюджета. Все это требует определения перечня базовых ДДУ, которые должны быть относительно равномерно распределены по территории города (в соответствии с плотностью населения, учитывая транспортную и пешеходную доступность детских садов и яслей). Поскольку в настоящее время процесс обучения детей необходимым навыкам и некоторая специализация начинаются достаточно рано, необходимо заранее предусмотреть объем потребности в средствах, требующихся для такого дополнительного обучения, организации профильных групп, привлечения воспитателей, обладающих, кроме педагогических, специальными знаниями, и доведения информации о таких дополнительных услугах до родителей.

Возможность получения хорошего воспитания детей в ДДУи высокого уровня среднего образования, позволяющего поступить в избранный молодым человеком вуз, непосредственно влияет на притягательность города. Соответственно политика в области образования непосредственно влияет на комфортность проживания в городе и должна формироваться на долгосрочной основе.

§6.6.2  Здравоохранение
 

Основные критерии результативности работы здравоохранения, с точки зрения управления этой отраслью, в принципе, такие же, как и в образовании: качество, экономичность, качество трудовой жизни. Тем не менее, кроме обычной специфики работы, накладываемой отраслевой специализацией, здесь есть и другие особенности как в самой организации работы лечебных учреждений, так и в их финансировании.

В большинстве муниципальных образований наблюдается существенный перекос в структуре городского здравоохранения, возникший еще в годы Советской власти. В то время отдавалось предпочтение госпитализации больных перед амбулаторным лечением. В результате возник большой коечный фонд с относительно низкой оборачиваемостью. Однако госпитализация больных влечет за собой дополнительные расходы медицинского учреждения, не связанные с собственно лечением, это расходы на отопление, освещение, другие расходы, связанные с эксплуатацией здания больницы. Переход к амбулаторному лечению позволяет значительно экономить средства, выделяемые на здравоохранение, однако для осуществления такого перехода необходимы инвестиции в приобретение медицинского оборудования, реконструкцию зданий, изменение существующей организации здравоохранения. Несмотря на сравнительно небольшие сроки окупаемости таких инвестиций (по разным расчетам — от трех до пяти лет), свободных финансовых средств в городском бюджете для осуществления такой перестройки, как правило, не находится.

ЛПУ предоставляют в городской отдел здравоохранения расценки на осуществление лечения при различных заболеваниях (здесь учитывается и стоимость лекарств, и заработная плата медицинского персонала, и расходы по пребыванию пациентов в больнице).

На основе предоставленных данных горздравотдел совместно с областным управлением здравоохранения разрабатывает городскую программу здравоохранения (последняя является частью региональной программы). В программе, в частности, указывается, какие виды заболеваний предполагается лечить за счет средств ТФОМС и городского бюджета; какие ЛПУ являются базовыми, то есть участвующими в выполнении данной программы. С последними страховые компании и заключают договора на оплату их услуг при наступлении страховых случаев.

Страховые взносы, которые поступают в ТФОМС, не включают потребности неработающего населения. Для того, чтобы обеспечить последнее медицинским обслуживанием, необходимые средства выделяются из городского бюджета и направляются на содержание базовых ЛПУ. Тем не менее данной категории населения также выдаются страховые полисы, гарантирующие их медицинское обслуживание в рамках программы обязательного медицинского страхования.

Переход отечественного здравоохранения на принципы страховой медицины вызвал в свое время волну дискуссий. В частности, в Нижегородской области тогдашний глава областной администрации сохранил прежние принципы управления и финансирования здравоохранения.

Предполагается, что страховая медицина повсеместно распространена в капиталистических странах, но это не так. В теории признается, что страховые принципы, применяемые в организации предоставления общественных благ, могут улучшить качество последних, однако это возможно только в странах сочень высоким уровнем экономического развития. Это объясняется тем, что в таких государствах организация обязательного страхования дополняется большими средствами, получаемыми компаниями от добровольного страхования; при этом размещение временно свободных средств страховых компаний на финансовом рынке позволяет аккумулировать им дополнительные поступления. Все это в конечном счете увеличивает количество средств, направляемых в развитие национального здравоохранения; собственно, постиндустриальная (третья) структура хозяйства таких стран и характеризуется опережающим развитием сферы услуг вообще, включая медицину.

Если же экономика характеризуется средним уровнем развития, то ситуация может сложиться с точностью до наоборот. Получаемая прибыль страховых компаний будет направляться в другие отрасли, так как частные инвестиции в национальное здравоохранение представляются относительно низкодоходными. В результате, при одном и том же объеме средств, получаемых отраслью в целом, здесь растет объем затрат и соответственно увеличивается количество занятых, не имеющих непосредственного отношения к медицинскому обслуживанию, — это и служащие ТФОМС, и работники страховых компаний. Таким образом, переход отрасли на принципы страхования снижает отдачу вложенных средств, а не увеличивает её.

При этом необходимо отметить, что страховая медицина отнюдь не исключает практику непосредственного предоставления платных медицинских услуг как в том, так и в другом случае. Однако в стране с высоким уровнем благосостояния пациент сам выбирает клинику и врача, и страховая компания вынуждена принять данный выбор. И только в том случае, если заболевание, от которого страдает пациент, не предусмотрено страховым договором, оплата услуг врачей производится непосредственно пациентом. В российских же условиях пациенты с введением страховой медицины оказались даже более жестко закрепленными за базовыми ЛПУ, чем раньше, — направление пациентов в другие клиники приводит к потере части финансирования указанными больницами, поэтому они стремятся предоставить лечение от всех болезней у себя. В случае же если пациент выбирает частную клинику с более высоким качеством медицинского обслуживания, то его обычный страховой полис оказывается недействителен; он будет расплачиваться за предоставленное лечение напрямую, из своих личных доходов.

Большое место в деятельности органов здравоохранения на местах принадлежит профилактике заболеваний. В свою очередь, центральную роль здесь играет деятельность городской санитарно-эпидемиологической станции (ГорСЭС). Это также служба «двойного управления»: с одной стороны, начальник ГорСЭС подчиняется горздравотделу, с другой — входит в систему федеральных санитарных органов и подчиняется главному санитарному влачу России. ГорСЭС имеет достаточно жесткий регламент своей деятельности, в соответствии с которой осуществляется проверка всех мест общественного питания реализации пищевых продуктов и ликероводочных изделий, санитарного состояния зданий и сооружений, работы «Водоканала» и других предприятий и организаций города. Если на городской территории расположены химические предприятия, радиационно опасные объекты, то ГорСЭС должна быть снабжена специальными средствами для проведения анализов состояния воздуха, почвы, воды. В случае возникновения эпидемиологической опасности ГорСЭС вправе объявить карантин — режим, ограничивающий свободу передвижения жителей данного города, а также въезд и выезд из него.

Высокий уровень качества медицинского обслуживания свидетельствует о комфортности проживания в данном городе. Одним из перспективных стратегических направлений (помимо перехода к преимущественно амбулаторному лечению) является организация практики семейного врача; предполагается, что такая практика будет более эффективной, чем действующая сегодня организация работы участковых терапевтов. При этом организация частной медицинской практики, дополняющей государственное и муниципальное здравоохранение, несколько улучшает ситуацию, однако никогда не сможет принять на себя объем услуг, выполняемых базовыми ЛПУ. В связи с этим экономия финансовых средств и эффективная организация работы имеет для менеджера, работающего в сфере здравоохранения, приоритетное, по сравнению с ростом объема оказываемых услуг, значение. Так, одним из важных косвенных показателей качества, непосредственно связанных с экономичностью, является уровень повторных обращений к врачу — уменьшение этого показателя позволяет при том же объеме финансовых средств увеличить оплату труда медицинских работников. Тот же результат приносит и эффективная профилактика заболеваний, достигаемая при работе семейных врачей.

§6.6.3  Организация культуры и искусства. Молодежная политика. Средства массовой информации
 

В круг организаций сферы культуры и искусства, управление которыми осуществляется со стороны города, обычно входят библиотеки (детские, районные, городские), музеи (истории города, изобразительных искусства, музеи-квартиры писателей и ученых, выдающихся общественных деятелей, другие учреждения), дома (дворцы) культуры (в составе которых ведут работу самодеятельные театры и студии, кружки). К организациям культуры относятся также музыкальные и художественные школы, действующие наряду с общеобразовательными (дающие дополнительное образование). Кроме того, город может иметь свои театры и кинотеатры, другие учреждения культуры.

В советское время организации культуры и искусства, помимо общей эстетической и этической нагрузки, должны были выполнять и функции идеологического воспитания. Более того, задача воспитания в русле «коммунистической морали» была основной для городского управления культуры. В настоящее время, в связи с происшедшими переменами, данная функция учреждений культуры отмерла. Тем не менее вопрос о главных задачах городского управления в сфере культуры остался открытым: фактически работа учреждений культуры стала оцениваться по количеству проведенных мероприятий без учета реальной отдачи. Аналогичная ситуация сложилась в сфере молодежной политики, понимаемой как целенаправленная работа городской администрации с молодежными организациями. Эта ситуация связана с трудностями измерения результатов в социальной сфере, что обусловлено, в свою очередь, отсутствием общего понимания целей социальной работы городской администрации. При проведении такой работы необходимо выделять структуры городского населения, что само по себе — непростая проблема.

Естественно, что одной из задач в сфере культуры является сохранение имеющегося культурного наследия города. Это требует выделения бюджетных средств; причем необходимо учитывать, что в связи с имеющимися технологиями обработки и представления информации, развитием телекоммуникаций требуются приобретение новой техники, реконструкция помещений музеев и библиотек, другие аналогичные работы. Однако, кроме данной «консервативной» задачи, перед учреждениями культуры всегда стоит проблема максимального удовлетворения эстетических запросов горожан. Поскольку городское сообщество является весьма разнородным и имеет чрезвычайно разнородные «культурные потребности», то решение данной проблемы также требует ориентации на различные социальные слои горожан.

При проведении долгосрочных социальных программ считается целесообразным выделять «группы социального риска» и «опорные группы населения», в отношении которых и проводится целевая работа. Так, основная часть социально-культурных мероприятий, повседневная деятельность учреждений культуры строится, прежде всего, для удовлетворения потребностей «опорных групп» и должна соответствовать хотя бы относительно общепринятым культурно-историческим стандартам данного региона, России в целом. В отношении такой работы являются вполне справедливыми количественные показатели деятельности городских учреждений культуры: количество посещений, оборот абонементного книжного фонда, периодичность смены экспозиций, количество проведенных экскурсий, некоторые другие показатели. При оценке эффективности управления здесь необходимо принимать в расчет прежде всего динамику данных количественных показателей; основное содержание данной работы предопределяется культурно-историческими традициями. Однако поскольку формы и методы данной работы могут быть самыми разнообразными, динамика количественных показателей вполне объективно отражает эффективность управления, так, если горожанам не нравится форма подачи различных периодов жизни города, то посещения музея истории города будут, очевидно, снижаться.

В свою очередь, работу с «группами риска» невозможно оценить с помощью таких простых количественных показателей. Здесь требуются различные подходы к обеспечению культурных потребностей в зависимости от возраста, профессиональной ориентации, социального статуса, некоторых других критериев. Молодежная политика выделяется в этом отношении в связи с большим разнообразием форм и содержания самой работы со стороны муниципалитета по приобщению молодежи к городской культуре; кроме того, ошибки в молодежной политике (или её отсутствие) приводят к большим негативным последствиям, сказываясь на общей комфортности жизни в городе.Оценки эффективности управления в работе с группами риска принято оценивать по косвенным показателям: снижению преступности, алкоголизма и наркомании, уменьшению числа самоубийств. При этом в работе с группами риска, как правило, необходимо задействовать сразу несколько подразделений городской администрации — кроме управлений культуры и молодежной политики часто в соответствующие программы включаются и гороно, и горздравотдел, и управление социальной защиты, и подразделение администрации, курирующее развитие физической культуры и спорта. В связи с этим при решении указанной проблемы обычно применяется программно-целевой метод управления.

Следует отметить, что с ликвидацией идеологического контроля и развитием культуры потребность в целенаправленном формировании городской культурной среды отнюдь не отпала. Местное самоуправление может предлагать определенный  стиль жизни в своем городе, привлекая деятелей культуры, предоставляя помещения для деятельности общественных организаций; тем не менее наличие нынешних демократических свобод предполагает, что горожане могут как присоединяться, так и игнорировать подобные предложения. Городские средства массовой информации обычно достаточно активно реагируют на такие культурные «инновации», обеспечивая оценку предлагаемых мероприятий.

Взаимодействие местного самоуправления и СМИ является отдельной задачей при осуществлении управления городом. В небольших муниципальных образованиях необходимо планировать бюджетные затраты на поддержку городских газет: достаточно указать на необходимость публикации принятых нормативных актов местного самоуправления. В то же время следует учитывать, что при наличии хотя бы двух печатных органов бюджетная поддержка городской администрации только одного из них будет расцениваться остальными как нарушение свободы слова.

Как правило, в составе городской администрации создается служба мэра и городского Совета, задачей которой является выработка официально декларируемой позиции местного самоуправления по тем или иным актуальным вопросам. План работы пресс-службы непосредственно увязывается с планами городской администрации, которые составляет управление делами. Взаимодействие со СМИ — политическая задача, которая решается главами администраций во многом в зависимости от стиля управления. При этом «закрытость» главы администрации, отсутствие информации об обсуждении важных городских проблем является наихудшим методом взаимодействия. В то же время высокая степень открытости городских властей требует глубокого самостоятельного понимания журналистами городских проблем, что является достаточно редким явлением. По очевидным причинам корректное освещение далеко не всех городских проблем может дать и городская пресс-служба.