учебно-методический материал

§4.1  Функция управления муниципальной собственностью
 

Непременным атрибутом в системе муниципального управления являются нормативы, закладываемые в основу государственной политики выравнивания социального качества территорий. Нормативы, определяющие границы функционирования муниципалитета, следует разделить на следующие группы:

•    по доходам (заработная плата, детские пособия, пенсии и т.д.);

•    по обеспеченности жилой площадью, в том числе по строительным нормам, по техническому обслуживанию жилища (температура в квартире, наличие воды, газа и т.д.);

•    по соблюдению льгот (по инвалидности, по потере кормильца и т.д.);

•    по профессиональной принадлежности и т.д.

При этом соответствующие показатели могут быть разделены на два блока: материально-технический (1) и функционально-территориальный (2). Содержание первого блока определяется состоянием муниципального фонда: опись имущества, находящегося в собственности муниципалитета, а также контролируемые местными органами власти жилой и нежилой фонды, торговые места, строения, производственные объекты и т.д. К содержанию другого блока следует отнести реализацию функций жизнеобеспечения территории, заключающихся в экономической и технологической поддержке объектов материально-технической сферы и претворению в жизнь мероприятий, составляющих стратегию развития муниципалитета.

Наличие материально-технической сферы, закрепленной за муниципальным образованием в виде собственности, является условием извлечения стабильного дохода, обращенного на поддержание жизнеобеспечения и развития территории. К перечню объектов материально-технической сферы относятся недвижимость муниципального образования, представленная в виде земельных ресурсов, жилых и нежилых строений, основные и оборотные средства муниципальных предприятий, банковские кредитные ресурсы, а также контролируемые органами муниципальной власти материальные активы. Основным способом извлечения муниципального дохода является активная политика специализированных административных ведомств по проведению землеотводов, аренды помещений, находящихся в муниципальной собственности, определение на их основе местных налогов и сборов и пр.

Располагающее соответствующей материально-технической сферой муниципальное образование участвует в реализации основополагающих направлений своей текущей политики, представленной в функционально-территориальной сфере, отображающей полномочия муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения. К наиболее характерным направлениям такой политики, определяющей основные категории расходных статей муниципалитета, следует отнести ЖКХ и жилищную политику; социальную помощь, в том числе помощь учреждениям социальной сферы; взаимодействие с общественными организациями по широкому кругу проблем местного значения; поддержание инженерной инфраструктуры и систем жизнеобеспечения; благоустройство территорий; организация досуга, а также работа по информированию населения.

Разнообразие целей, положенных в основу муниципального управления, унифицируется общностью проявляющихся в текущей деятельности функций, лежащих в исключительной компетенции местных органов власти и направленных на удовлетворение первоочередных интересов членов местного сообщества. Критерием отбора определяющих муниципальное образование функций является муниципальный интерес, служащий способом оценки для управленческих действий по реализации целей и задач в развитии местного сообщества.

В режиме реального функционирования органов государственного и муниципального управления в рамках каждого его элемента проявляются действия обеспечивающих воспроизводство этой структуры субъектов, сгруппированные в перечень типовых функций, способствующих этому воспроизводству. Состав этих функций отображает по сути дела идеальную модель поведения эффективного менеджера, воплощающего в своих действиях последовательное исполнение необходимого круга задач в разрезе полного производственного цикла.

Принятие решения

Планирование

Организация

Прогнозирование

Контроль

Мотивация

Рисунок 4.1   Соотношение функций муниципального управления​

Выделенные выше функции являются функциями муниципального управления, выступающими средством эффективного социально-экономического регулирования региональных систем. Функции муниципального управления — это виды деятельности государственных и муниципальных служащих по поддержанию и развитию региональных социально-экономических систем. Перечень функций задается порядком подготовки, принятия и реализации решений в сфере государственного и муниципального управления.

Благодаря функции планирования муниципальное (территориальное) образование определяет перспективные направления своей деятельности, распределяет имеющиеся ресурсы в соответствии со сложившимися на различных территориальных уровнях потребностями и выработанными приоритетами.

На основе разработанных планов осуществляется организация деятельности муниципальных органов власти по исполнению запланированных целей и задач. Для реализации этой функции проектируется организационная структура управления территорией, определяется перечень функциональных подразделений аппарата управления, его территориальных уровней, избирается модель местного самоуправления.

Спроектированная таким образом организационная структура муниципальной структура власти является основой налаживания многоуровневой, внутренне дифференцированной схемы контроля, обеспечивающего своевременное и бесперебойное выполнение запланированных целей на основе тесного взаимодействия субъектов контроля как со службами самого аппарата, так и находящимися на территории региона предприятиями и учреждениями.

 

Функция контроля должна быть дополнена функцией мотивации, обуславливающей внутреннее стремление исполнителей действовать в соответствии с целями и задачами организации.

Организация деятельности и взаимодействия государственных и муниципальных органов власти, налаженная схема контроля за реализацией основных функций управления выступают предпосылкой для принятия решений, главным критерием эффективности которых является, с одной стороны, соответствие планам, а с другой — предвосхищение результатов от выбранных вариантов решения, определяемых на основе проведенного прогноза, являющегося составной частью функции прогнозирования — важнейшего средства разработки и корректировки организационных планов.

4. Функции муниципального управления

 
§4.2  Планирование
 

Планирование в схеме развития муниципального образования предполагает разработку последовательности выполнения намеченных целей и задач, ориентированных на поддержание жизненного уровня населения, условий его проживания, совершенствования и развития.

С точки зрения сроков планирования финансовой деятельности муниципальных образований традиционно выделяют три вида планов: краткосрочный (1 год), среднесрочный (3 года) и долгосрочный (свыше 5 лет). 

Планирование является исходной функцией в муниципальном управлении и призвано заложить основные ориентиры в функционировании и развитии муниципального образования на определенный срок. На основе планов разработки программы развития муниципального образования устанавливаются приоритеты и ценностные предпочтения. Благодаря функции планирования муниципальное образование не только определяет для себя перспективы собственного развития, но и устанавливает связь между органами управления и населением, проживающим на территории. Открытость и взвешенность планов является гарантией их исполнения и обеспеченности ресурсами.

Основу планирования составляет набор документов, призванных упорядочить механизм пропорционального развития территории на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Прежде всего, это концепция социально-экономического развития муниципального образования, охватывающая все стороны ее жизни и базирующаяся на тщательно отработанной версии корпоративной миссии и геополитического потенциала муниципального образования. Целью экономической концепции, по словам Р.И. Шнипера, является «заблаговременное рассмотрение отраслевых и общетерриториальных проблем, с которыми регион сталкивается в далекой перспективе и по которым должна быть начата подготовка решений». В качестве некоторых направлений в разработке такой концепции новосибирский ученый выделяет следующие: достигнутый в регионе уровень производительных сил и накопление богатства; место в территориальном разделении труда; монопольное положение в отношении уникальных, остродефицитных или конкурентоспособных ресурсов; величину ресурсов и необходимый уровень концентрации производства для их эффективного использования; характер использования преимуществ в территориальном разделении труда; интересы сопредельных регионов и государств и пр.

Разработанная концепция должна подкрепляться экономической стратегией, содержание которой составляет анализ и оценка перспектив развития ключевых отраслей региональной экономики, сформировавшихся вокруг ведущих производственных центров. Экономические стратегии трансформированы в набор соответствующих программ (проектов) с наличными ресурсами и сложившейся организационной моделью управления.

И наконец, низший слой в перечне планов муниципального образования составляют рабочие планы мероприятий по претворению в жизнь принятых проектов. Это могут быть также планы по определенным направлениям, рассматриваемым в качестве точек потенциального роста (план финансовой поддержки). Данные планы имеют текущий характер и выполняются с учетом дополнительных обстоятельств и требований конкретных ситуаций.

В рамках осуществления функции планирования ответственное лицо реализует, как правило, одну из нижеперечисленных задач:

1)    общее руководство реализацией планов и программ на территории;

2)    увязку реализуемых планов с приоритетными задачами в развитии национального хозяйства;

3)    разработку межотраслевых балансов и расчет финансового и материального обеспечения избранных приоритетов;

4)    составление оперативных экономических планов и текущий контроль за их исполнением;

5)    планирование фискальной политики администрации региона и разработку предложений по нефискальным методампривлечения средств на развитие территории;

6)    разработку долгосрочных и среднесрочных планов развития территории.

Составление планов становится возможным благодаря соблюдению ряда принципов:

1)    эквифинальности, т.е. свойства планируемой системы определять свой рост не из собственных предпосылок, а от текущего состояния системы, вызванного ее реальным положением в среде;

2)    мозаичности, т.е. выделения в структуре плана равноправных субъектов планирования;

3)    комплексности — учета в содержании плана полноты и разнообразия имеющихся в обществе проблем и интересов, выраженных во взаимосвязи и согласованности друг с другом, а также с обеспечивающими их ресурсами;

4)    пропорциональности — функции плана, связанной с требованием выравнивания и учета при распределении целей и ресурсов между территориальными образованиями (например, между муниципальными районами и поселениями) в соответствии с местом данной территории в системе национального разделения труда и приоритетами социально-экономического развития;

5)    экологичности — формообразующей роли среды в обеспечении целостности планируемой системы;

6)    экономичности — необходимости минимизации расходов по всем направлениям плана.

Особое место в реализации функции планирования на местном уровне отводится стратегическому планированию. Интерес к стратегическому планированию местных органов власти стал проявляться в западноевропейских странах с середины 80-х годов XX века. В США методы стратегического планирования стали использоваться государственными и местными органами власти чуть раньше — с начала 70-х гг. В Великобритании с2000 г. каждый орган местного самоуправления обязан разработать документ, раскрывающий направления и механизмы развития территорий в соответствии с определенными коллективными целями. Именно в русле стратегического планирования должна распределяться ресурсная база конкретной территории, должны определяться приоритеты общественного развития и вырабатываться механизмы достижения стратегических целей. Поэтому для того, чтобы превратиться в полноценный субъект стратегического планирования, гражданское общество на локальных территориях должно объединиться и сформулировать свои принципы взаимоотношения с местной властью в решении вопросов местного значения. Такая политика соответствует интересам государства и общества, гармонизируя их интересы вокруг повседневных забот и нужд конкретного человека.

Целесообразность в разработке стратегического плана развития региона возникает тогда, когда регионы, поставленные в ситуацию самоопределения, вызванную требованиями экономической самодостаточности и самообеспеченности, стремятся сформировать собственную линию поведения на национальном рынке с целью обретения максимальной социально-политической устойчивости. Как и всякая предпринимательская структура, муниципальное образование в полной мере осознает необходимость формирования собственного хозяйственного портфеля, максимально диверсифицированного и социально привлекательного для местного населения. В связи с этим обстоятельством каждый хозяйствующий субъект должен сформулировать собственную корпоративную миссию, служащую долгосрочным ориентиром в развитии муниципального образования. Миссия призвана заложить пакет стратегических целей и задач, стоящих перед регионом, а также сформировать в сознании его жителей самобытность, исключительность и миграционную привлекательность территории. Содержание миссии обусловлено геополитическим положением региона, своеобразием его культурных традиций, экономической ролью в государстве и приоритетами социально-экономической политики.

 

В содержание миссии муниципального образования входят номенклатура продукции ведущих предприятий, обеспечивающих формирование доходной части региональной казны; особое географическое положение муниципального образования, его культурное и историческое своеобразие; конкурентное преимущество муниципального образования как экономической единицы, условия его туристической или миграционной притягательности.

Формулировка корпоративной миссии предваряет разработку стратегического плана территориального развития. Стратегический план необходим для исполнения таких функций, как привлечение инвестиций; консолидация общества; консолидация интересов городских и региональных властей; выделение общественных приоритетов; совершенствование и рационализация системы управления.

Стратегический план не является уделом интересов узкокорпоративной группы и предполагает максимально полный учет интересов существующих в регионе экономических и политических сил и, как следствие этого, может быть разработан в строго определенной последовательности, обусловливающей порядок разработки и реализации фундаментальных задач. На первом этапе осуществляется отраслевая тематизация плана, на втором — экономическая, на третьем — политическая. Если отраслевая тематизация анализирует текущее состояние базовых отраслей экономики муниципального образования, а экономическая — предполагает разработку экономически возможных приоритетов в реализации этих отраслей, то политическая тематизация призвана помочь достижению консенсуса между ведущими политическими силами как на местном уровне, так и на уровне взаимоотношения между структурами государственной власти.

В содержание стратегического плана на этапе отраслевой тематики входит по меньшей мере три элемента: анализ состояния отрасли, выделение проблем, а также прогноз и перспективы развития отрасли.

Анализ состояния отрасли целесообразно проводить по трафарету SWOT-анализа, характерной чертой которого является оценка текущего положения отрасли с точки зрения разработки конкретных стратегий. Метод SWOT включает в себя оценку по четырем параметрам: S (Strength) — сила; W (Weakness) — слабость; O (Oportunity) — возможности; T (Treatment) — угрозы. При проведении анализа необходимо придерживаться определенного порядка.

1.  Выделение набора показателей, адекватно представляющих отраслевую систему.

2.  Оценка динамики развития этих показателей.

3.  Определение характера взаимодействия между показателями.

4.  Описание внешних условий, в рамках которых функционирует отрасль.

Сделанные на основе предварительного анализа выводы заносятся в трафарет SWOT в соответствующем порядке.

Цель этого метода заключается в определении характеристик среды функционирования отрасли в разрезе четырех вероятных состояний (табл. 4.1):

1)   сильных сторон отрасли и открываемых в связи с этим возможностей;

 

2)   сильных сторон отрасли и имеющихся угроз;

3)   слабых сторон отрасли и открываемых в связи с этим возможностей;

 

4)   слабых сторон отрасли и возможных угроз.

Таблица 4.1    SWOT-анализ

Возможности

Угрозы

Сила

№1

№2

Слабость

№3

№4

В квадранте № 1 описываются достижения отрасли, подчеркивающие прочность ее позиций как внутри города, так и за его пределами. Анализ осуществляется с позиций того, какие перспективы открываются в связи с существующим положением в отрасли.

В квадранте № 2 исследуются существующие и наиболее вероятные угрозы, возникающие в связи с проявлением сильных позиций отрасли. Определяются конкретные факторы этих угроз и условия, им благоприятствующие.

В квадранте № 3 определяются наиболее уязвимые позиции отрасли, влияющие на ее развитие. Уязвимость оценивается исходя из открывающихся возможностей этой отрасли в связи с общими тенденциями мирового развития. Сюда заносятся как раз те проблемы, отсутствие решения которых не дает отрасли успешно развиваться, однако нацеливает на перспективу их преодоления.

В квадранте № 4 обуславливаются наиболее слабые позиции отрасли, наличие которых напрямую угрожает самому ее существованию. Здесь же перечисляются основные факторы такой угрозы.

Одной из наиболее значимых задач на этапе планирования является выявление проблем. Для максимально полного учета сложившихся в отрасли проблем целесообразно воспользоваться трафаретом тематической карточки и карточки проблемы, которые необходимо разослать на предприятия и учреждения отрасли. В дальнейшем карточки собираются тематической комиссией, обрабатываются как качественно, так и количественно. Результаты обработки предполагают процедуру выделения проблем отрасли. Общая схема выявления проблемы, проводимого тематической комиссией, может выглядеть следующим образом.

1.    Описание проблемы.

2.    Выделение основных целей и задач по преодолению проблемы. В рамках этого раздела необходимо выделить приоритеты в развитии отрасли. Здесь важно определить возможные направления в развитии отрасли, расположенные в порядке убывания.

3.    Разработка конкретных мероприятий, призванных усилить состояние отрасли и ее конкурентные возможности.

При разработке мероприятий необходимо привести перечень постановлений, ГОСТов, технических заданий, утвержденных программ, проектов и других нормативных документов, способствующих реализации мероприятия. При предоставлении мероприятий необходимо обозначить стадию жизненного цикла в реализации мероприятия (замысел, научно-исследовательская работа, опытно-конструкторская работа, проектная работа, внедрение проекта, производство, утилизация), состояние используемых ресурсов, а также временные рамки в прохождении этих стадий. Кроме того, требуется привести ожидаемый график финансовых поступлений от реализации представленных направлений, а также указать на целесообразность помощи и участия других отраслей. Описание мероприятий можно представить последующей схеме (табл. 4.2).

Таблица 4.2   Трафарет описания мероприятий

 

Мероприятия по реализации стратегии

 

Методы осуществления мероприятий

 

 

Достигаемые
цели (задачи)

Показатели эффективности, характеризующие результат

Составление прогноза и перспектив развития отрасли является завершающим этапом процесса планирования.

В качестве методологического инструмента прогнозного раздела работы тематической комиссии целесообразно применить один из широко распространенных методов прогноза: метод простой экстраполяции; метод трендовой экстраполяции; морфологический метод; сценарный прогноз и нормативный метод прогноза (с прогнозом наиболее вероятных путей достижения заранее известной цели — стандарта, нормы).работы являются полнота анализа отрасли, вовлеченность в ее разработку максимально возможного большинства ее представителей, репрезентативность в содержании ее проблем, точная оценка экономических и социальных последствий в реализации заявленных программ, реализм и научная достоверность.

Распределение полученной информации по трем разделам является достаточно условным и вполне возможно совмещение этих разделов друг с другом. Критериями качества выполненной работы являются полнота анализа отрасли, вовлеченность в ее разработку максимально возможного большинства ее представителей, репрезентативность в содержании ее проблем, точная оценка экономических и социальных последствий в реализации заявленных программ, реализм и научная достоверность.

Экономическая тематизация задается в рамках жестких бюджетных ограничений, будучи ориентированной на распределение бюджетных средств между заявленными отраслевыми подразделениями программ. На этой стадии стратегического планирования отбираются приоритетные направления в развитии региона, опирающиеся на выявление на стадии отраслевой тематизации точки роста, максимально адаптированные к социальным и экономическим критериям отбора.

Заключительным этапом процедуры стратегического планирования выступает политическая тематизация, направленная на консолидацию интересов участвующих в обсуждении плана общественно-политических сил. На этом этапе, организованном в виде учредительной конференции, происходит публичное обсуждение плана, разрабатываются меры по его реализации.

Исходным условием составления плана является определение субъекта и объекта планирования. При определении субъекта планирования необходимо выделение группы интересов в разработке и реализации заявленного плана; сил, способных реализовать этот план; ценностей, закладываемых в содержание плана.

При определении объекта планирования необходимо выделение обеспечивающих функционирование региона замкнутых хозяйственных систем; обоснование их отделения друг от друга.

При разработке стратегического плана возникает ряд проблем, решение которых дает возможность реализовать все заложенные в нем задачи и функции.

Во-первых, колоссальные материальные и интеллектуальные затраты на проведение инвентаризации и проектирования являются весьма значимыми при узкой материальной базе региональной казны. Во-вторых, ведомственная разобщенность и отсутствие специализированного общественного института, ответственного за регулирование сопровождающих организационную работу по подготовке плана процессов. В-третьих, наличие ведомственного интереса, ориентированного на преувеличенную роль отдельных приоритетов, которым придается доминирующий характер. К тому же ведомственный фактор является в структуре региона ключевым организационным звеном в проведении какой-либо политики социального или технологического развития.

 
§4.3  Организация
 

По мнению О.М. Роя, организация как функция муниципального управления предполагает закрепление за той или иной должностной единицей заложенной в план цели (задачи). В качестве инструментов такого закрепления могут быть использованы распределение сфер ответственности между субъектами, координация взаимодействия между различными функциональными звеньями и уровнями, определение порядка финансирования и обеспечения ресурсами плановых целей и прочее. Организация в системе муниципального управления включает в себя ряд задач.

1.   Определение уровней в системе муниципального управления, распределение и закрепление полномочий между ними.

2.   Организация эффективного распределения финансовыхпотоков между уровнями и звеньями управления, закреплениеустойчивых источников формирования бюджета.

3.   Определение оптимальной структуры управления администрацией органа власти (местной администрацией).

4.   Организация взаимодействия функциональных и территориальных подразделений.

5.   Выбор оптимальной модели самоуправления.

6.   Организация кадровой работы в учреждениях местной власти.

Систему административного управления составляет взаимодействие между тремя блоками: общего мониторинга и стратегического планирования; исполнительных подразделений и обслуживающих подразделений. Каждый блок содержит перечень специализированных служб, деятельность которых координируется высшими должностными единицами.

Характер управления работой административного аппарата задается заложенным в ее основу типом организационной структуры (управления). Тип организационной структуры задает конкретную схему координации и контроля в работе функциональных подразделений администрации и служит формой распределения всех типов информации между основными командными уровнями и подразделениями.

К основным типам организационных структур следует отнести линейно-функциональный, программно-целевой и дивизиональный.

 

Линейно-функциональный — это такой тип организационной структуры территориального поселения, при котором распределение власти осуществляется путем сочетания линейных и функциональных связей, обеспечивающих целостность и взаимодействие функциональных и территориальных составляющих муниципального образования. Линейно-функциональный тип — наиболее устойчивая и популярная схема организационного управления. Отличительной ее чертой является учет отраслевых и территориальных интересов, равновесие, компромисс между которыми выступает важнейшим критерием эффективности работы органов власти. Основными функциональными подразделениями управления муниципальным образованием, закрепляемыми за соответствующими функциональными подразделениями администрации (департаментами, управлениями), являются здравоохранение, образование, строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, рынок жилья, инженерная инфраструктура, финансы, охрана природы, архитектура и градостроение, социальная защита населения, физкультура и спорт, муниципальный сектор экономики (муниципальное имущество),антимонопольная политика, чрезвычайные ситуации, международные связи, пресса и СМИ, политика в отношении военнослужащих и пр.

Содержание управления в структуре организации административного управления составляют линейные и функциональные связи. Линейные связи выражают зависимость данного должностного лица от другого согласно штатному расписанию. Руководители внутригородских районов (округов), директоры департаментов и управлений муниципалитета подчиняются главе местного самоуправления. Департаменты распоряжаются выделенными для них средствами в рамках своих функциональных обязанностей, периодически отчитываясь перед главой администрации. На заседаниях коллегий вопросы отраслевого (функционального) управления в обязательном порядке согласовываются с руководством территорий (округов).

Важнейшим направлением в развитии организационной структуры городских администраций в крупных городах России стало формирование программно-целевого типа управления, существенно отличающегося от линейно-функционального типа организации, восходящего к советскому периоду. Программно-целевой тип управления начал формироваться на крупных предприятиях в 20-х гг. XX в. в связи с усилением конкуренции на рынке и необходимостью диверсификации производства на конкурирующих предприятиях.

 

Существенное расширение номенклатуры продукции и услуг на этих предприятиях потребовало перехода на новые принципы организации производства и управления. Их отличительной особенностью стало перераспределение властных полномочий по всей цепочке управленческой пирамиды в направлении усиления автономии подразделений предприятия. С точки зрения программно-целевого метода развитие муниципального образования может рассматриваться через совокупность реализуемых проектов, имеющих конкретные цели, ресурсы и временные рамки. «Программно-целевые структуры, — пишет Б. З. Мильнер, — представляют собой организационные формы комплексного управления (с помощью специально создаваемых временных органов) всей производственной системой как единым объектом, ориентированные на отдельную цель... Задача программно-целевых форм управления состоит в обеспечении своевременного, качественного и экономического выполнения всех сформированных программ без нарушения сложившегося хода производства и процесса развития производственной организации».

 

Сутью программно-целевого метода управления является управление взаимно согласованными программами (проектами) развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования, увязанными по ресурсам, срокам, в соответствии с принятыми приоритетами, а также взятыми к исполнению на основе договоров или по закону федеральными и региональными программами развития.

К преимуществам программно-целевого типа управления следует отнести следующие:

1)    более глубокую проработку решений по функциональным направлениям;

2)    высокую компетентность специалистов, отвечающих за выполнение функций;

3)    высвобождение линейных менеджеров от части задач, решаемых функциональными руководителями;

4)    оперативность подразделений с широкими полномочиями;

5)    многоуровневую организационную структуру;

6)    делегирование полномочий;

7)    выделение функций стратегического управления и центральных функциональных служб.

К недостаткам в использовании программно-целевого метода организации следует отнести такие моменты, как:

1)    явное различие мировоззрений специалистов разных подразделений, что приводит к трудностям функционирования организации как единого целого;

2)    различие, а иногда и взаимоисключаемость целей различных подразделений, что может приводить к конфликтам между подразделениями;

3)    независимость отдельных подразделений, наличие которой препятствует интеграции различных направлений деятельности;

4)    неспособность стимулировать внутреннее предпринимательство, которое в силу раздробленности организации доступно только высшему эшелону управления.

Одним из элементов программно-целевого типа организации в сфере муниципального управления является конкурсное размещение муниципальных заказов, обеспечивающих экономию бюджетных средств на основе создания условий равной конкуренции между подрядчиками. Начало этой практики было положено Указом Президента РФ № 305 от 08.04.1997 г. «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Именно в этот период во многих российских городах стал формироваться институт муниципального заказа, предусматривающий выделение местным бюджетом целевых расходных средств подрядчикам, способным в установленный срок и с наименьшими издержками выполнить полученный заказ.

Разработанные в крупных муниципалитетах на основе Указа Президента РФ положения о муниципальном заказе предписывают необходимость при превышении стоимости закупок определенного уровня (как правило, 1000 минимальных оплат труда) использования любого вида конкурса, что позволит значительно снизить стартовые цены на закупаемую продукцию и сэкономить бюджетные средства. Функциональные подразделения администрации, будучи самостоятельными юридическими лицами, имеют право заключать контракты, размеры которых не превышают этой суммы.

Основных этапов формирования и размещения муниципального заказа всего 5.

1.    Подготовка, согласование и утверждение бюджета, сводного проекта потребностей.

2.    Формирование сводного реестра предложений органовгородского самоуправления на осуществление закупок с учетомвыделенного финансирования (план муниципального заказа).

3.    Составление главными распорядителями заявок на размещение муниципального заказа в соответствии с планом выполнения муниципального заказа и размещение соответствующим органом поступивших заявок на конкурсе методом запроса котировок или у единственного исполнителя.

4.    Заключение муниципального контракта (договора) на поставку товаров, работ или услуг на основании решения конкурсной комиссии или прямого договора на поставку товаров, работили услуг. Регистрация договоров.

5.    Исполнение муниципального заказа, контроль его исполнения.

Типы организационных структур следует отличать от моделей управления (моделей взаимоотношения различных ветвей власти, в частности исполнительной и представительной). Модели управления описывают соотношение основных организационных звеньев в структуре с точки зрения властных возможностей, определяемых полномочиями каждого структурного элемента, устанавливаемых уставом и другими нормативно-правовыми актами муниципального образования. Тип организации фиксирует специфику самого подхода к построению структуры организации, особенностям принятия управленческих решений и характеру распределяемых полномочий.

При анализе модели управления устанавливаются характеристики объекта управления, в отношении которых вырабатывается перечень функций управления; определяется, каким образом и в каком порядке исполняется каждая функция. В соответствии с поставленными перед муниципальным образованием задачами представляющие эти функции органы формируют между собой устойчивую структуру, закрепляющую отношения и взаимосвязи этих органов. В итоге складывается общая модель деятельности органов местного самоуправления. Различия между этими моделями означают различия в принципах перераспределения полномочий между подразделениями территориальной власти.

В основе дифференциации моделей организации местного самоуправления лежит взаимодействие трех субъектов, традиционно представляющих типовую структуру местного управления: представительный орган (совет), местная администрация и высшее должностное лицо местного самоуправления — мэр.

Соотношение между этими субъектами можно выразить в трех вариантах.

1.   Непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенциях представительного органа и выборного высшего должностного лица.

2.   Все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа.

3.   Все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов).

Этим вариантам соответствуют следующие модели организационных структур (при их описании будут использоваться в отношении структурных единиц наименования «мэр», «совет», «администрация»).

Характерной особенностью модели «сильный мэр — совет» является то, что и мэр, и совет избираются всем населением.«Сильным» мэр называется в силу наличия ряда присущих ему в этой модели полномочий: мэр обладает правом отлагательного вето на решения совета; самостоятельно формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от должности должностных лиц администрации; единолично руководит деятельностью администрации; организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Механизмом досрочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей является местный референдум.

В рамках модели «слабый мэр — совет» мэр избирается из числа депутатов совета. «Слабость» его заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето; формирование администрации, назначение на должность и освобождение от должности лиц администрации производится им с согласия совета; пределы его права руководства администрацией ограничены решениями совета. Досрочное снятие полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе населения.

В данной модели наиболее полно воплощается принцип подотчетности исполнительной власти представительной, когда мэр избирается главным образом из числа парламентариев. Такая модель действует во Франции, где мэр избирается большинством голосов на собрании совета из числа советников коммуны (муниципального образования). А в Великобритании в соответствии с законом о мировых судьях 1968 г. мэр может занимать и должность мирового судьи, представляющего на местном уровне судебную ветвь власти.

В модели «совет — администратор (управляющий)» должность мэра не предусматривается. Организация деятельности совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий, дающих ему право на руководство местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта. Американский исследователь Р. Бойтон считал эту модель наилучшей в истории США. В России еще в дореволюционный период данная модель также была достаточно широко распространена.

К недостаткам этой модели относят невозможность или затрудненность влияния населения на политику, проводимую администратором.

Комиссионная модель, встречающаяся в ряде городов СШАи Великобритании, отличается от остальных главным образом тем, что высшие должностные лица избираются отдельно от совета (т.е. совет и высшие должностные лица по сути одно и тоже). Эта модель основана на выборности целого ряда высших должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций. Характерное для этой модели отсутствие разделения властей способствует увеличению оперативности в принятии решений. В то же время в аппарат управления избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации, что является важным фактором в повышении профессионального уровня власти.

 

Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица. Влияние на деятельность избранных должностных лиц осуществляется через принимаемый советом бюджет территориального образования.

Недостатком этой модели считается возможный бюрократизм, отстаивание комиссионерами интересов только своих подразделений, нарушение координации между подразделениями и, как следствие этого, утрата целостного видения стоящих перед сообществом проблем.

Особое значение в сфере управления муниципальными образованиями придается модели «мэр — собрание», смысл которой наиболее полно отражает специфику местного самоуправления. Если выбор одной из вышеуказанных моделей определяется в основном социально-политическими условиями и не в очень сильной мере зависит от объекта управления, то модель «мэр — собрание» может быть рекомендована только для малых поселений, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. В США данная модель реализуется на уровне таунов и тауншипов, где численность населения не превышает 25 тыс. человек. Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который осуществляет полномочия главы местного самоуправления. Что касается принятия местного бюджета, утверждения порядка его исполнения и определения контрольных полномочий, то эти функции определяются на общем собрании граждан, созываемом 1—2 раза в год. В особых случаях либо при крайней необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления.

В России наибольшее распространение в управлении городскими муниципальными образовании получили модели «сильный мэр — совет» (1) и «мэр — совет» (2). Принципиальное отличие второй модели от первой, описанной выше, заключается в следующем: совет является юридическим лицом, а значит, имеет своего председателя, т.е. обладает всеми признаками юридического лица, описываемыми в Гражданском кодексе РФ(организационной структурой, самостоятельным балансом, обособленным имуществом, правом от своего имени заключать договоры, обращаться в арбитражный суд и суд общей юрисдикции и т.д.). Во второй модели статус совета выше, полномочий больше, а следовательно, больше возможностей оспаривать и контролировать деятельность мэра. Вторую модель называют еще «паритетной». Общей чертой двух описываемых моделей является выборность главы администрации и представительного органа — городского совета.

Такие модели утвердились главным образом в крупных городах, где компетенция исполнительной и законодательной власти является строго разделенной. В крупных российских городах сформировалась типовая организационная структура управления городом, характерной чертой которой является сочетание отраслевого и территориального принципов. Будучи избранным руководителем городской администрации, мэр тем не менее действует в узких границах бюджета, принятого городским советом, определяя тактику и стратегию в исполнении принятых представительным органом власти решений. Однако, располагая правом оперативного использования бюджетных средств, глава местного самоуправления подчас довольно свободно распоряжается ими, допуская их нецелевое использование. Поэтому функцию организации никак нельзя оторвать от функции контроля, значение которой особенно важно в режиме управления бюджетными ресурсами.

Важнейшим звеном в реализации функции организации является организация кадровой работы в системе муниципального управления. Основными направлениями такой работы является не только управление персоналом администрации муниципального образования, но и привлечение к решению муниципальных проблем субъектов гражданской инициативы, депутатов представительных органов власти, предприятий различных форм собственности, рядовых граждан.

Естественно, что основная роль вдохновителей и распорядителей всех форм муниципальной деятельности отводится аппарату муниципальных органов власти, костяк которого составляют муниципальные служащие категории В, осуществляющие свои функции на профессиональной основе. Система эффективного управления муниципальной службой может оказаться возможной при выполнении ряда задач:

•     планирование кадров;

•     отбор и подбор муниципальных служащих;

•     разработка методологии оценки результатов труда;

•     мотивация и контроль;

•     развитие персонала;

•     планирование карьерного роста;

•     технология кадрового учета.

Планирование штата сотрудников муниципальной службы должно отвечать критериям бюджетных возможностей, конкретным целям, закрепленным за органами власти, а также экономической и социальной целесообразности. Численность штата сотрудников не должна быть жестко ограничена, также при планировании необходимо учитывать все изменения, связанные с процессами перераспределения полномочий между уровнями власти, делегирования муниципальных полномочий на территориальный уровень, трансформации принципов организации местного самоуправления. Одним из ключевых показателей, закладываемых в определение оптимальной численности аппарата управления, является показатель среднегодового списочного состава (С), на основе использования которого определяются такие важные факторы кадровой работы, как текучесть кадров (Уволенные/С), коэффициенты выбытия кадров (Выбывшие/С) и замещения (Принятые - Выбывшие/С) и др.

При отборе кадров муниципальной службы региональным законодательством для соискателей может быть предусмотрено прохождение конкурса на замещение соответствующих должностей. Основными квалифицированными требованиями являются уровень и профиль образования, стаж и опыт работы по специальности, а также особые заслуги соискателя, достигнутые им в решении определенного рода задач. Для бесперебойного обеспечения кадрового потенциала муниципального образования предусматривается создание кадрового резерва, призванного сократить сроки поиска и набора кадров определенного профессионального уровня. Прохождение конкурса может включать в себя комплекс испытательных процедур, тестирование или собеседование.

Разработка методологии оценки управленческого труда муниципальных служащих не может быть простой, поскольку охватывает специфическую деятельность, результаты которой нельзя увидеть в укороченной перспективе. Реально оценка труда муниципальных служащих выполняется в рамках периодически проводимых аттестаций, позволяющих присваивать соискателям квалификационные разряды. Для объективной оценки представителей управленческого аппарата часто используется система нормативов (стандартов), позволяющая упорядочить критерии оценки их труда. Причем применяться здесь могут не только количественные, но и качественные критерии.

Мотивация и контроль как функции организации деятельности персонала призваны дополнять друг друга. И если последняя является средством административного влияния вышестоящих управленческих звеньев на организационное поведение служащих, то первая служит внутренним стимулятором их нацеленности на санкционированные высшим руководством результаты. Мотивационные факторы могут иметь как материальные, так и нематериальные источники; материальные задаются действующими в экономической сфере системами заработной платы, а нематериальные включают в себя комплекс мер по созданию благоприятных условий служебного продвижения работника, улучшению условий его работы и быта.

Благодаря факту развития персонала достигается возможность повышения профессионального уровня муниципального служащего посредством прохождения им курсов повышения квалификации, профессиональной подготовки или получения профилирующего образования. Еще одним средством развития персонала является стажировка, в связи с чем обеспечивается приобретение служащим необходимого для его непосредственной работы опыта.

Продвижение персонала предполагает выработку в недрах аппарата управления справедливой и эффективной схемы кадрового роста, что позволит не только мотивировать сотрудника к самоотверженному и осмысленному труду, но и сделает возможным привлечение к муниципальной службе наиболее сильных и подготовленных менеджеров.

И наконец, правильно организованный учет кадров позволит руководству муниципальных органов власти отслеживать кадровые потоки в организации, определять узкие места в работе с персоналом и изыскивать оптимальные схемы перераспределения функций между различными подразделениями аппарата с целью рационализации его текущей работы.

Привлечение внешних сил для выполнения задач муниципального значения способно оказаться действенным, если муниципалитет выработает единые «правила игры», позволяющие заинтересовать хозяйствующие субъекты на конкурсной основе участвовать в решении актуальных для сообщества задач. С целью создания условий для более эффективного выбора подрядчиков на выполнение муниципальных заказов необходимо сделать более открытым доступ к получению заказа широкому кругу исполнителей.

 

Огромное значение, в связи с этим отдается технологии управления проектами, к овладению которой надлежит подготовить максимально большое число предпринимательских единиц. Управление проектом — это способ руководства и координации разрабатываемыми на уровне хозяйствующих единиц программами с целью решения комплексных задач народохозяйственного значения путем расчета технико-экономических параметров, приходящихся на каждое звено жизненного цикла проекта. Основными направлениями деятельности органов муниципальной власти по организации проектной деятельности являются:

1)    создание эффективной системы оценки и отбора бизнес-планов (проектов);

2)    поиск инвесторов и источников финансирования проектов;

3)    подготовка оптимального режима финансирования проекта, его графика;

4)    учет и страхование рисков;

5)    обеспечение ресурсной базы реализации проекта.

Муниципалитет должен вступать в партнерские отношения со всеми заинтересованными сторонами с тем, чтобы муниципальные услуги, оказываемые через реализацию проектов, способствовали исполнению муниципалитетом своих непосредственных функций. Такими сторонами выступают страховые компании, банки, консалтинговые и строительные фирмы, общественные организации, крупные инвесторы, т.е. те, кто способен сформировать необходимую ресурсную и организационную инфраструктуру для подготовки и реализации проекта, оказывая конкретную помощь его вдохновителю.

 
§4.4  Контроль и мотивация
 

Контроль в муниципальной сфере, так же, как и в государственной, подразделяется в соответствии с принципом разделения властей на три вида: исполнительный, законодательный и судебный. Исполнительный контроль связан с возможностью административного влияния на работу исполнительных органов власти различных уровней, ведомств и отраслей с ориентацией на реализацию основных направлений стратегического развития.

 

Законодательный контроль предполагает правоспособность отдельных специализированных органов на территории оценивать соответствие деятельности субъектов различных уровней действующему законодательству.

 

Судебный контроль опирается на отлаженную в судебной системе практику согласования решений между различными институтами судебной власти, установленный порядок принятия к производству и рассмотрения дел и пр.

В зависимости от целей и характера осуществления контрольных функций контроль может быть либо стратегическим, либо оперативным. Стратегический контроль предусматривает отслеживание соответствия деятельности хозяйствующих субъектов намеченным в стратегическом плане целям. Осуществление стратегического контроля является возможным при налаживании эффективного оперативного контроля, нацеленного на выполнение задач функциональными подразделениями муниципальной власти.

К числу принципов организации муниципального контроля, определяющих условия реализации функций публичной власти, следует отнести принципы законности; плановости; полноты и достоверности информации о контрольных объектах; целевого использования финансовых средств; эффективности контрольной деятельности и гласности.

Принцип законности нацеливает при организации муниципального контроля на строгое соблюдение законности, являющейся непременным условием легитимности местной власти и ее приближенности к повседневным нуждам населения. Плановость обеспечивает последовательность и взвешенность принимаемых на муниципальном уровне решений. Орган управления не имеет права рисковать и обязан достигать результатов в строгом соответствии с принятыми задачами и выделенными для их реализации ресурсами.

При реализации принципа полноты и достоверности информации выполнение требования адекватного и взвешенного решения становится возможным только при наличии полной и точной информации о сферах, подконтрольных административным органам.

Принцип эффективности контрольной деятельности предполагает закладку в ее режим действия механизма, позволяющего отслеживать и замерять процесс, результаты этой деятельности, оптимизировать режим совершенствования контролируемого объекта.

Благодаря принципу гласности обеспечивается публичный характер принимаемых на территории решений, информированность широкой общественности о работе муниципальных органов власти, общественной жизни на территории.

Необходимо различать также внутрифирменный (организационный) и текущий (производственный) контроль. Первый связан с регулированием деятельности служащих, оценкой исполнения ими своих обязанностей и корректировкой вверенных им функций. Второй — призван обеспечить исполнение целей и задач административным аппаратом в целом на основе соблюдения контрольных нормативов состояния и функционирования объекта управления.

 

Внутрифирменный (организационный) контроль опирается на тщательно разработанную систему должностных инструкций и аттестации, лежащую в основе организации деятельности административного аппарата. Текущий (производственный) контроль предполагает выработку оптимальной схемы функционирования объекта управления и адаптацию к ней организационной структуры.

 

Механизм организации текущего (производственного) контроля включает в себя формирование благоприятных условий для развития представляющих основные социально-экономические сферы субъектов, взаимодействие с которыми способствует восполнению доходной базы территории, а также для эффективного размещения производительных сил в регионе.

Особенностью контроля в сфере кадрового регулирования является жесткая регламентация функциональных обязанностей служащих нормативными актами. Всю совокупность кадровой документации, обеспечивающую условия для контроля деятельности лиц, занимающих муниципальные должности, можно условно разделить на пять взаимосвязанных блоков:

1)    организационные документы (должностные инструкции, штатное расписание, регламент работы);

2)    распорядительные (приказы и распоряжения по кадрам);

3)    информационно-справочные (протоколы, акты, переписка, графики, касающиеся кадровых процессов);

4)    учетные и персональные (личное дело).

В целом на муниципальном уровне контроль выполняет три функции: стимулирующую, фискальную и санкционную.

Стимулирующая функция контроля направлена на предоставление благоприятных условий и льгот тем предприятиям, деятельность которых является полезной для региона, муниципалитета и находится в русле приоритетных задач развития территории.

Фискальная функция контроля нацелена на поддержание бюджетной и налоговой дисциплины физическими и юридическими лицами, чья производственная деятельность протекает на территории муниципалитета; плательщиками местных налогов и сборов, использующих территорию муниципального образования и объекты закрепленной за ней собственности с целью получения прибыли. В России фискальная функция менее всего выражена в деятельности местных органов самоуправления, поскольку муниципалитеты наделены крайне низкой долей собственных средств, а сбором налогов занимаются, как правило, представители государственной власти.

Санкционная функция контроля направлена на разработку средств административного влияния и запретительных мер в отношении субъектов, чья деятельность наносит ущерб населению, проживающему на территории этого муниципального образования. Исполнение санкционной функции органами местного самоуправления представляется необходимым элементом муниципальной власти как публичного общественного института, призванного защитить первоочередные интересы жителей в местах их компактного проживания.

Объектом муниципального контроля являются договоры, обязательства предприятий и учреждений, бюджеты, целевые программы, собственность и фонды общественных организаций и местных органов власти.

В зависимости от характера используемых средств деятельности выделяются следующие виды контроля: служебный, санитарный, средовой, юридический и финансовый.

Служебный контроль означает деятельность по отслеживанию и регулированию текущих оперативных задач, опирающуюся на сложившуюся структуру функциональных обязанностей среди членов организации. Целью служебного контроля является обеспечение бесперебойной работы производственной системы в рамках сложившегося режима работы. Инструментами служебного контроля выступают регламент и должностные инструкции.

Санитарный контроль призван отслеживать и регулировать деятельность хозяйствующих субъектов в сфере соблюдения норм санитарной безопасности производственного процесса.Производственный процесс в системе регионального управления находит свое выражение в производстве услуг, имеющих тесную привязку к реализации территориального интереса и формирующих соответствующий уровень валового регионального продукта.К перечню инструментов элементов санитарного контроля относятся нормативы выбросов и расходов материалов, а также сведения о заболеваемости населения на территории.

Средовой контроль — это деятельность уполномоченных органов по отслеживанию и регулированию взаимоотношений между хозяйствующими субъектами и населением в области использования природных ресурсов и поддержки качества среды, формирующегося в ходе природообразующей деятельности предприятий. Инструментом средового контроля является лицензирование и аудит хозяйствующих субъектов, чья деятельность в наибольшей степени оказывает воздействие на природную среду.

Юридический контроль является средством правового обеспечения производственного процесса, а также обоснования принимаемых на территории решений с учетом действующего законодательства. Инструментом юридического контроля является законодательство всех уровней, а также решения судебных органов.

Объектом финансового контроля является главным образом бюджет в части расходов на строго определенные цели. Разделение финансового контроля на предшествующую, текущую и последующую стадии дает возможность последовательного учета расходования бюджетных средств в соответствии с графиком исполнения плановых задач.

Особенностью контроля в муниципальной сфере хозяйства является проверка режима реализации функций предприятиями и учреждениями, работающими в пределах конкретной территории, на предмет выявления их способности выполнять действующие на данной территории социальные нормативы. При этом контроль может выполняться на одном из уровней: административном, отраслевом и окружном.

Целью административного контроля является подчинение деятельности исполнительного звена принятым в сообществе образцам и схемам организационного поведения. Административный контроль осуществляется по основным позициям внутрифирменного регулирования: контрольным заданиям, должностным инструкциям, регламентам.

Отраслевой контроль базируется на количественных показателях индикативного плана для ведущих функциональных подразделений территориального образования. Исполнение этого вида контроля предполагает оценку обеспечения проектируемых схем деятельности исполнительного звена ресурсами, распределенными соразмерно принятым на уровне отраслей планам.

Окружной контроль охватывает территориальный аспект в механизме муниципального регулирования. Данный вид контроля предполагает закладку в основу наблюдения сведений низовых территориальных звеньев по основным позициям статистической отчетности: социальных паспортов микрорайонов, отчетов об использовании целевых бюджетных средств и пр.

Осуществление функции контроля предполагает последовательное прохождение следующих стадий:

1)    формулировка стандартов (нормативов);

2)    определение допустимых отклонений;

3)    корректировка контролирующей деятельности.

Стандарты (нормативы) задают ориентиры социально адаптируемых целей муниципального образования, обеспеченных ресурсами. Наиболее значимыми в системе муниципального управления являются стандарты государственного уровня и стандарты местного (регионального) уровня. К первым относятся:

•    минимальная заработная плата;

 

•    минимальная пенсия;

 

•    минимальная обеспеченность жильем на человека.

Ко вторым относятся привязанные к району:

•    минимальная потребительская корзина;

 

•    районные (поясные) коэффициенты.

 

Процесс контроля — это процесс диахронный, т.е. по времени он охватывает как начальную стадию управления, так и ее заключительную часть. Осуществление контрольной деятельности во времени, с учетом ее особенностей, приходящихся на каждую точку кривой жизненного цикла, является ее важнейшей родовой характеристикой и делает актуальным деление на предварительную, текущую и заключительную стадии, приходящиеся на две ключевые формы: входной и выходной контроль.

Входной контроль призван осуществлять функции наблюдения и регулирования поступающих в аппарат управления информационных потоков. В содержание такой информации должны быть включены сведения о материальных, финансовых и энергетических источниках деятельности организации, их кадровом обеспечении. На входе контролирующие органы должны следить за тем, чтобы все задания, вытекающие из схемы стратегического планирования, были правильно распределены, чтобы каждый из членов организации четко представлял себе, что он должен делать, какова его ответственность за допущенные нарушения.

 

Входной контроль необходим также для оценки состояния организационной системы и ее уязвимых мест — своеобразных каналов ее возможного разрушения.

Объектом входного контроля являются поступающие в организационную систему потоки, служащие исходным условием функционирования организации. К перечню этих потоков следует отнести:

•     материальные (оборудование, сырье, ресурсы);

 

•     технологические (ноу-хау, патенты и пр.);

•     кадровые (персонал);

•     организационные (нормативно-правовые документы, распоряжения вышестоящих органов власти);

•     информационные (письма и обращения граждан);

•     финансовые (платежные документы и пр.).

Важнейшим условием, предваряющим процедуру контроля, является доведение до исполнителей текущих целей организации. Для этого контролирующий субъект должен обязательно знать, что должно получиться на выходе и как это лучше реализовать.Контроль не должен внушать страха, и поэтому целью контроля будут являться не запрет или угрозы, а поддержание оптимального режима в работе подчиненных. Контроль должен быть большей частью предупреждающим, чем констатирующим.

Теория муниципального управления определила ряд методологических инструментов организации контроля, применение которых на практике повышает его действенность.

Среди наиболее простых и эффективных способов организации входного контроля выделяется матричный метод организации контроля. Он позволяет соотнести два уровня информации, что дает возможность анализировать различные параметры деятельности в разрезе запланированного результата.

Представление об одном из вариантов установленного входного контроля при отборе персонала на работу в местные органы власти дает табл. 4.3. Квадраты оценочной матрицы могут быть заполнены экспертными баллами, значение которых выражает соответствие того или иного личностного качества конкретному должностному уровню.

Таблица 4.3   Матрица оценки личных качеств при отборе персонала

 

Приведенная выше матрица позволяет контролирующему субъекту определить основные критерии, на основании которых может быть осуществлен набор специалистов соразмерно выполнению наиболее значимых для администрации работ в сочетании с принятыми стандартами поведения, личностными качествами или физическими характеристиками кандидатов.

Другим возможным вариантом использования матричного метода является способ определения степени соответствия контролирующих органов за исполнением плановых заданий (табл.4.4).

Таблица 4.4   Матрица закрепления сфер ответственности

 

В зависимости от степени ответственности контролирующих лиц (органов), выражающейся в наличии положительной и отрицательной корреляций, целесообразно выделить две формы контроля (прямой и косвенный), предопределяющие специфику соответствующих мероприятий ответственными лицами.

Прямой контроль, обозначенный символом прямой корреляции («+» на схеме), ориентирован на внешнее регулирование деятельности работников, на гармонизацию групповой и индивидуальной мотивации, на выполнение четких и определенных задач, поставленных руководством. Тогда как косвенный контроль, сопряженный с наличием отрицательной корреляции («-» на схеме), призван регулировать деятельность работников изнутри, делая это либо за счет использования непрямых методов стимулирования мотивации к труду, либо посредством корректировки вызывающих это стимулирование факторов. «0» означает отсутствие закрепленных контрольных полномочий в данной сфере для конкретного должностного лица.

Представленное распределение контрольных функций между различными должностными уровнями отвечает критерию необходимого разнообразия и служит средством оптимального распределения контрольной нагрузки между управленцами с учетом имеющихся объемов их полномочий.

Выходной контроль — деятельность по управлению отношениями в организации, основанная на необходимости отслеживания результатов производственных заданий, их текущего анализа и последующей корректировки. Выходной контроль призван осуществить функции наблюдения и регулирования текущих в недрах организационной системы процессов. Специфической чертой выходного контроля является его непланируемость, остаточность. В системе муниципального управления специфика выходного контроля заключается в том, что по результатам деятельности административных органов власти судят о работе всего аппарата управления на всех рабочих стадиях.

К перечню объектов выходного контроля следует отнести:

 

•     контроль за качеством результатов труда;

 

•     контроль за дисциплиной труда;

 

•     контроль за соответствием продукции существующим законам, распоряжениям и внутреннему регламенту.

 

На выходной контроль приходится главным образом заключительный этап в создании системы контроля — этап измерения и сравнения результатов с заданными стандартами, после прохождения которого продукт управления выходит за рамки прямого воздействия. Наиболее популярным видом выходного контроля является контроль за качеством результатов управленческого труда. Его философию выразил знаменитый закон Мэрфи: «Недовыполнение задачи встречается намного чаще, чем перевыполнение». Неблагоприятным для управляющего последствием этого закона является тенденция к снижению качества продукции, на которое приходится львиная доля возможных ошибок в управлении.

При организации выходного контроля необходимо соблюдение ряда правил.

 

1.    Функции контролера на входе и выходе должны быть разделены между различными людьми.

2.    Контролирующее лицо должно быть подробно инструктировано о нормах и стандартах, критериях качества, подведомственных подразделениях.

3.    Основное назначение выходного контроля направлено на внушение исполнителю мысли о том, что от его работы зависит судьба как всего предприятия, так и его собственная.

Институциональными единицами администрации, берущими на себя функции контроля, являются организационный, нормативно-правовой отделы, пресс-центр, общий отдел, контрольно-ревизионная комиссия, отдел по работе с населением, письмами и обращениями граждан и др.

В муниципальном управлении контроль выполняет конституирующую и регулирующую функции. Значение конституирующей функции состоит в том, чтобы определить общие правовые рамки деятельности субъектов территориального образования, их статус и место в системе общественных отношений. Регулирующая функция заключается в упорядочивании текущей деятельности этих субъектов, а также отражает принятый в данном сообществе порядок подготовки и принятия решений. Конституирующую функцию муниципального контроля выполняет устав муниципального образования (в ряде стран-хартии), тогда как регулирующую — регламент работы его представительных и исполнительных органов.

Мотивация как функция муниципального управления имеет свои особенности. Главная из них состоит в том, что стимулирование труда муниципального служащего в меньшей степени, чем других категорий работников, определяется размерами заработной платы. Заработная плата как в государственной, так ив муниципальной службе сравнительно невелика и за последние несколько лет для большинства категорий не превышает средней заработной платы в промышленности. И это одна из причин существенного снижения престижа государственной и муниципальной службы, способствующая высокой текучести кадров в этой сфере.

 

Демографический анализ кадрового состава государственной и муниципальной службы свидетельствует о преобладании служащих в возрасте от 41 до 45 лет. Пришедшийся на начало третьего тысячелетия значительный приток молодежи в органы муниципальной власти вызван значительной заинтересованностью местных властей в нахождении нестандартных форм решения актуальных проблем.

 

Достаточно выраженная готовность молодежи, прежде всего выпускников вузов, поступить на работу в органы власти диктуется, главным образом, действующим статусом государственного (муниципального)служащего, а также широкими возможностями и перспективами, которые открывает пребывание на соответствующих должностях. В ходе своей текущей деятельности молодой человек не только получает некоторые навыки работы в административной сфере, но и обретает связи, полезные знакомства, позволяющие ему легче реализовать свою карьеру даже в случае ухода из органов власти.

 

Вместе с тем законы о государственной и муниципальной службе предоставляют человеку значительные преимущества перед другими категориями работников: возможность бесплатно или почти бесплатно повысить свою квалификацию и профессиональный уровень, пенсионное обслуживание за выслугу лет, обязательное государственное страхование, возможность предоставления жилья, служебного транспорта и пр.

 

Все это служит естественным фоном для создания мотивационного эффекта при отборе и координации работ административного персонала муниципальных органов власти.

 
§4.5  Принятие решения
 

Принятие решений в системе государственной и муниципальной власти имеет свои особенности, связанные главным образом с тем, что вынесенный вариант решения должен быть не только эффективным, но и признанным большинством населения, а также отвечать критериям легитимности и справедливости. Центральными субъектами, участвующими в подготовке и принятии решений на государственном уровне, являются глава государства, правительство, законодательный орган власти, а также Конституционный и Верховный суды. В сферу принятия таких решений входят вопросы выбора приоритетных направлений социально-экономического развития страны, обеспечения ее безопасности, защиты интересов ее подданных как внутри страны, так и за пределами, поддержки и развития ее ключевых институтов и пр. На местном (региональном и муниципальном) уровне главными инициаторами в принятии решений местного значения также выступают представители основных ветвей власти, локализованных в том или ином территориальном образовании.

Решения, принимаемые органами власти, предопределяют реализацию различных направлений государственной и муниципальной политики, разделенных по основным функциональным блокам: политические, экономические, правовые, этические, технические и т.д. Будучи выстроенными в комплексную систему функций территориального образования, решения, принимаемые различными категориями должностных лиц аппарата управления, приобретают особый характер, определяемый их местом в структуре взаимодействия этих функций друг с другом. Следовательно, конкретные виды управленческих решений производны от состояния параметров системы управления. В зависимости от уровня целей разработанного плана выделяют стратегические и оперативные решения. Организационные особенности обусловливают проявление сложных (комплексных) и простых, одно- и многокритериальных, гибких и жестких, штатных и внештатных решений. Условия контроля, интегрированные в систему управления, обеспечивают использование прямых и косвенных, предварительных, текущих и реализационных решений. А функция прогнозирования становится основой для выделения пробных и упреждающих, ситуационных и целевых, кратко-, средне- и долгосрочных решений.

Порядок в принятии эффективного управленческого решения включает, как правило, прохождение следующих стадий:

1)    описание проблемной ситуации;

 

2)    формулировка проблемы, требующей разрешения;

3)    предварительный анализ, выдвижение гипотез;

4)    установление целей и задач;

5)    определение критериев;

6)    поиск, анализ и сопоставление альтернатив, вариантов решения;

7)    оценка риска;

8)    выбор оптимального варианта решения;

9)    разработка плана реализации принятого решения.

Непременным условием принятия решения в муниципальном образовании является обязательный учет мнения населения, трансформированный в перечень необходимых организационных норм, обеспечивающих обоснованность в целесообразности принимаемых решений. Данное условие полнее всего может быть обеспечено путем разработки соответствующего закона, предусматривающего особую процедуру принятия решения уполномоченными для этого органами власти с соблюдением всех демократических принципов. Схемы принятия решений государственными и муниципальными органами прописываются соответственно в Конституции страны, уставах регионов и муниципальных образований. Уставами предусмотрены нормативные и ненормативные наименования актов. Обычно нормативные наименования называются постановлениями (если приняты исполнительной ветвью власти местного самоуправления), решениями (если приняты представительной ветвью власти местного самоуправления), а ненормативные — распоряжениями.

Важнейшим средством в принятии решений представительными органами власти является регламент. Регламент включает в себя перечень предписаний, позволяющих определить порядок в принятии управленческих решений на базе структуры административного органа в границах выделенных в нем полномочий и распределения ответственности между индивидуальными членами.

Основными элементами регламента являются порядок созыва сессий, парламентских слушаний, заседаний комиссий и комитетов; кворум; полномочия депутатов; определение субъектов законодательной инициативы; порядок обсуждения законодательных инициатив и их принятия (чтения); порядок применения права вето.

Регламенты имеют несколько разновидностей: регламент проведения совещаний и сессий, регламент прохождения документов и регламент принятия решений.

Регламент проведения совещаний и сессий призван упорядочить работу на крупных представительных мероприятиях сточки зрения организации работы и экономии рабочего времени. Структуру регламента составляют несколько разделов, среди которых: общие положения; планирование работы; организационные мероприятия. Организационные мероприятия, в свою очередь, включают в себя следующие составляющие:

1)  порядок подготовки вопросов;

2)  порядок проведения организационных мероприятий;

3)  определение полномочий участвующих в организации субъектов;

4)  порядок проверки реализации полномочий;

5)  время, отводимое на доклады и выступления;

6)  ведение протоколов;

7)  публикация регламента;

8)  порядок изменения регламента.

 

Регламент прохождения документов (регламент документооборота) заключается в порядке регистрации и передачи проходящих через управленческие звенья распорядительных документов на основе действующих нормативных документов. Соответствующий вид регламента предполагает наличие трех звеньев в прохождении документа.

1.    Входная стадия, на которой документ принимается к рассмотрению органами власти в соответствии с принятыми на себя полномочиями.

2.    Стадия рассмотрения документа, которой предписывается делегирование полномочий на анализ документа соответствующей службе, должностному лицу, чьи функции наиболее близки к профилю зафиксированной в документе проблематики.

3.    Выходная стадия в прохождении документа, призванная зафиксировать реакцию на содержание входящего документа на базе действующих в административном органе нормативов.

В целом описание регламента документооборота можно представить в виде таблицы (табл. 4.5).

Таблица 4.5   Структура регламента документооборота

 

Регламент принятия решений определяет порядок в подготовке и принятии решений между управленческими уровнями и рядами.

Регламент принятия решений включает в себя следующие разделы:

 

1)    структуру административных органов;

2)    полномочия должностных лиц;

3)    порядок выборов должностных лиц;

4)    текущую деятельность по координации (образование комиссий и рабочих групп);

5)    распределение финансовых потоков.

Ключевыми подразделениями регламентов являются правосубъектность выносимых решений, порядок внесения проектов, принятие нормативных актов (1 — 2 — 3 чтения), установление контрольных сроков подачи и рассмотрения документов, порядок утверждения должностных лиц, порядок взаимодействия главы совета и главы администрации муниципального образования, порядок отчета главы администрации и процедура его возможного отзыва, способы разрешения споров между ветвями власти, а также порядок рассмотрения запросов депутатов, жалоб населения.

В условиях вхождения региональной власти в систему государственного управления и создания в связи с этим сложной иерархической структуры политической власти возникает проблема разграничения законодательных и контрольных полномочий между ее уровнями. В решении этой проблемы используется сочетание законов как средств долговременного правового регулирования и подзаконных актов, обладающих строго ограниченной сферой применения.

Важнейшим политическим инструментом, призванным утвердить публично-властные решения на основе активного участия жителей, а также при определении основных направлений в развитии территорий методом общего голосования, является референдум. Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования. В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе. Голосование осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ.

Важно отметить, что на референдумы местных территориальных образований не могут быть вынесены вопросы досрочного прекращения, приостановления или продления сроков полномочий органов власти, формирования состава органов власти, формирования и изменения внутренних финансовых обязательств, местного бюджета, местных налогов и сборов, принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению безопасности и здоровья населения и пр.

Наряду с референдумом одной из форм работы с населением, общественными организациями на территории являются опросы, по результатам которых формулируются предложения для решения общественно значимых проблем. В отличие от референдума, опрос не имеет силы обязательного решения, однако органы государственной и местной власти не вправе не учитывать выявленное в ходе опроса мнение жителей и должны использовать его в процессе своей деятельности.

Значительная роль в разработке и принятии решений отводится информатизации процесса управления. Благодаря информатизации региональные власти оперативно обобщают информацию и повышают эффективность использования управленческих технологий, взаимодействуют со всеми заинтересованными структурами, упорядочивают процесс контроля за состоянием ключевых сфер жизнеобеспечения.

Область применения информационных технологий в практике местного управления включает в себя различные сферы общества, но особенно актуальным представляется их использование в таких сферах, как оценка и регистрация земельных участков, состояние и ведение реестра собственников объектов недвижимости, оперативный учет потребителей коммунальных услуг, ведение учета состояния зданий, коммуникаций и лицевых счетов граждан, юридических лиц и пр.

Информационное обеспечение муниципального управления вбирает в себя два компонента: технические средства и программное обеспечение. На основе соотношения между компонентами судят о степени развития информационного обеспечения муниципалитета, объеме его оперативных возможностей.

Информационная поддержка принятия решений предусматривает создание баз данных. Наиболее характерными базами данных для управления на местном уровне являются социально-демографические (паспортный стол; данные отдельных категорий граждан, общественных организаций, учреждений; списки избирателей); жилищно-коммунальные (финансово-лицевые счета, потребление ресурсов, технические параметры жилого фонда и инфраструктуры); финансово-экономические (характеристики хозяйствующих субъектов, бизнес-проекты, результаты маркетинговых исследований, натуральные и финансовые плановые показатели, фактические и плановые расходы и доходы по синтетическим и аналитическим счетам); делопроизводственные (нормативно-распорядительные документы, служебная корреспонденция, кадры) и географические (ГИС) (земельный кадастр, строительство, транспорт, экологическое состояние, криминальная обстановка, размещение служб, текущее местонахождение объектов).

Наличие тщательно подобранных баз данных является условием для создания различных моделей, имитирующих характер взаимодействия множества элементов, составляющих смежные информационные блоки. Использование таких моделей позволяет варьировать различные комбинации решений, подбирать наиболее эффективные их варианты.

Важнейшим средством в принятии управленческих решений в регионах сегодня становятся ГИС-технологии. Местные органы власти составляют базу данных о состоянии зданий и сооружений, объектах инженерной инфраструктуры, транспортных коммуникациях, социально-экономической структуре населения, криминогенных и экологически неблагоприятных территориальных зонах и пр.

 

Отображение этих данных на электронных картах позволит наглядно обозначить пространственно локализованные проблемы территориального образования, организовать постоянно действующий мониторинг состояния жилых домов и коммуникаций, предоставив органам власти объективно разрабатывать приоритеты в осуществлении бюджетного процесса и оптимально распределять средства на исполнение целевых программ.

Графическую плоскость отображения пространства обследуемой территории составляют два звена пространственной информации: вектор и растр. Векторная модель, используемая в большинстве ГИС- и CAD-системах, базируется на представлении информации, имеющей объектную форму и измеряемой методами математической статистики. Векторные данные кодируются в виде точек и линий, имеющих тесную привязку к координатам. В структуре обследуемого пространства действие вектора обуславливают такие объекты территории, как шоссейные дороги, объекты с высокой степенью мобильности населения, ее концентрации (аэропорты, вокзалы, промышленные зоны и т.п.).

Вектор определяется рядом показателей: направлением, координатами, мощностью и длиной. Направление вектора выражает степень притягательности отдельных участков территории, располагающих наилучшими условиями максимальной доступности. По направлению векторов закладываются проекты новых застроек, резерва в развитии населенных пунктов, размещения общественно значимых объектов. Координаты вектора устанавливаются на линии пересечения горизонтального и вертикального рядов пространственного континуума. Контрольными точками координат являются начало вектора и его конец, определяемые соответственно начальным и финальным на данный момент звеньями пространственного перемещения в плоскости действия вектора. Мощность вектора выражает степень охвата его действия в рамках собственных границ и является пропорциональной количеству примкнувших к нему коммуникационных каналов, через которые трансформируется давление на вектор, способствующее в конечном счете увеличению его длины или расположению относительно ближайшего вектора. Длина вектора выражает размеры коммуникационного поля, задающего границы данного вектора и ограниченность его действия в пространстве.

Растровые данные образуются в виде отдельных точек, составляющих характеристики пространства в целом в виде одной из разновидностей пространственного поля (рельефа, температуры, давления, типов почв и т.д.). Растровый режим графики задается такими данными, как расстояние между векторами, характер располагаемого здесь пространства, плотность застройки или зеленых насаждений.

При отображении пространственной информации на электронных картах необходим учет ряда правил:

1)    векторы территории должны быть максимально удалены друг от друга и обладать мощностью, достаточной для того, чтобы исключать целесообразность в формировании промежуточного вектора;

2)    плотность растра должна быть соразмерной с длиной и мощностью вектора;

3)    направление вектора определяет зону смещения элементов инфраструктуры объектов территории, находящихся в поле действия вектора.

К перечню основных требований, предъявляемых к информации, закладываемой в основы практики принятия решений на местном уровне, следует отнести также полноту информации об объекте; простоту ее представления; структурированность информации; минимизацию расходов на сбор и обработку информации и др.

 
§4.6  Прогнозирование
 

Начало государственной политики в области научного прогноза положено Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ», принятым в 1995 г. Данный закон предписывает ежегодную разработку прогноза социально-экономического развития на краткосрочную перспективу. Объектом прогнозирования на государственном уровне являются состояние и перспективы социально-экономического развития страны, оценка которых базируется на прогнозных результатах, достигнутых различными административными и хозяйственными прогнозами на обозримый период. Оценка базируется на перечне необходимой статистической информации на базе принятого классификатора в разрезе уровней государственного и муниципального управления.

Содержание функции прогнозирования в государственной и муниципальной сфере имеет исключительно социальный характер. Социальное прогнозирование имеет специфические особенности, заключенные в коммуникативном характере объекта прогноза. Своеобразие объекта социального прогнозирования состоит в том, что прогностической оценке подвержен объект, имеющий некий внутренний источник спонтанных всплесков, характер и частота которых определяются не столько параметрами внешней среды, сколько сущностной предрасположенностью самого объекта, выявляемой в ходе межсубъектных контактов. Целью социального прогноза является предсказание результатов сложившихся тенденций в развитии общества, образуемых в ходе взаимодействия различных социальных групп, принятия политических решений, функционирования экономических институтов и агентов рынка.

Объективной основой научного прогноза являются координаты объекта, представляющие собой устойчивое соотношение между количественными и качественными показателями, возможное изменение значения которых не влечет трансформации сложившегося соотношения и может быть предсказано при наличии соответствующих условий.

Основными задачами прогнозирования являются:

•    предсказание тенденций развития территории на перспективу, в т.ч. вероятных темпов и уровней ее развития, структурных сдвигов для определения того, что нужно делать в настоящее время, чтобы обеспечить надежное будущее;

 

•    постановка научно-технических, социально-экономических и других проблем, которые должны решаться в настоящее время в интересах будущего и по которым необходимо разработать программу для их решения;

•    предсказание последствий проводимых в настоящее время экономических и социально-экономических мероприятий с целью предупреждения диспропорций.

При проведении прогноза необходимо учитывать масштаб прогнозирования, время упреждения, характер объекта прогноза и его функцию.

Прогнозы могут быть как долгосрочными, так и краткосрочными. И в зависимости от вида прогноза устанавливается технология его проведения, а также степень обоснованности и точности его результата.

В целом можно выделить три функции прогнозирования:

1)    предвидение возможных тенденций, способных изменитьближайшие условия деятельности субъекта управления (поисковая функция);

2)    выявление альтернативных вариантов воздействия на естественную траекторию развития объекта с целью выбора оптимального решения (оптимизационная функция);

3)    оценка хода и последствий исполнения принятого решения со слежением и коррекцией соответствующей деятельности (контрольная функция).

Объектом прогнозирования в муниципальных системах является динамика социально-экономических процессов на территории, находящейся под контролем местной власти (региона, муниципалитета). Содержание этой динамики составляют доходы населения, объемы инвестиций на территории, объемы бюджетных поступлений и расходов. Результатом прогнозирования является разработка упреждающих (в случае использования нормативного прогноза) и целеполагающих (в случае поискового) мер, направленных на реализацию объекта прогнозной оценки.

Хотя прогнозирование — способ предсказания будущего, основанный на перечне научно выверенных методов количественной и качественной обработки текущей информации, но предсказательная сторона прогноза отнюдь не исчерпывает всего его содержания, поскольку получение информации о будущем может и не являться самоцелью, а служить основой для принятия полновесных и взвешенных решений. И эта вторая сторона прогноза называется предуказательной.

К основным требованиям разработки и проведения прогноза относятся полнота содержательных представлений о траектории динамики объекта и адекватность технических приемов и инструментов поставленным целям.

 
§4.7 Место и роль органов местного самоуправления в управлении муниципальным хозяйством
 

Управление муниципальным хозяйством — одна из функций местного самоуправления. В вопросе формирования структуры органов местного самоуправления есть два аспекта — «политический» и «хозяйственный». «Политический» аспект связан с моделью организации властных структур местного самоуправления, т.е. с определенным «набором» органов и должностных лиц и установлением их полномочий и порядка взаимодействия по приему нормативно-правовых актов, «хозяйственный» — с управлением этими и специализированными органами муниципального хозяйства. Ни одна из составляющих — ни политическая, ни хозяйственная, — не может быть вычленена абсолютно; всегда существует их взаимопроникновение. Структура же и порядок деятельности местной администрации связаны с необходимостью решения задач управления муниципальным хозяйством.

С учетом особенностей объекта управления определяется перечень необходимых управленческих функций и соответствующим образом структурируется субъект управления (т.е. определяется наиболее целесообразная в каждом конкретном случае структура органов управления муниципальным хозяйством). При этом речь не идет о том, что под каждую функцию нужно создавать отдельное управленческое звено. Если, например, объем муниципального строительства измеряется единичными объектами или в муниципальном образовании имеется всего одна общеобразовательная школа, то и нет необходимости создавать отдел строительства или соответственно отдел народного образования. В этом случае указанные функции могут исполнять укрупненные структурные подразделения органов местного самоуправления. В приведенных примерах управление строительством может быть поручено отделу коммунального хозяйства, а управление образованием — отделу социальной политики.

Органы местного самоуправления не только решают вопросы местного значения, отнесенные к ведению местного самоуправления, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти. Расширение самостоятельности местного самоуправления в управлении местными делами и одновременное обременение органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые более целесообразно исполнять на местах, стало общемировой тенденцией, направленной на создание разумного баланса между централизацией и децентрализацией.

Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, хотя, как правило, исполняются специально создаваемыми органами (отделами записи актов гражданского состояния, военно-учетными столами и т.д.). В части исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны государственным органам.

В зависимости от характера решений они могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично. Волевой подход в отношении того, какие органы и по каким вопросам принимают решения тем или иным способом, возможен. Но на самом деле способ принятия решения обусловлен как природой органа, таки характером принимаемого решения. Очевидный пример — представительный орган местного самоуправления. Его основное назначение — представление интегрированных интересов населения; коллективный интерес выражается здесь посредством выборного коллегиального органа. Ни один из членов этого органа и никакая их обособленная группа не вправе претендовать на выражение мнения всех избирателей. Следовательно, свои решения от имени населения этот орган принимает коллегиально.

Но коллегиальное принятие решения присуще не только выборному представительному органу. Его коллегиальность —прямое следствие его природы, но важен также и характер принимаемых решений. Представительный орган принимает наиболее значимые для муниципального образования решения. Но также и некоторые другие решения, принимаемые другими органами и также имеющие принципиальное для муниципального образования значение, могут приниматься коллегиально. Скажем, решения по вопросам распоряжения важнейшими объектами муниципальной собственности (приобретение, отчуждение, сдача в аренду) могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами. В «политическом» плане коллегиально имеет смысл принимать решения в тех сферах, где возможны предположения о предвзятом отношении или даже личном интересе должностного лица (предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т.п.), в то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством гораздо более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, при котором конкретными сферами деятельности управляют профессионалы и они же несут персональную ответственность за результаты этой деятельности.

Рассматривая роль органов местного самоуправления как организационной структуры, выступающей от лица субъекта местного самоуправления — населения (местного сообщества), приходим к выводу, что они (органы) должны осуществлять два типа функций, объективно присущих этому субъекту: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция).

 

Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, разработке проекта развития муниципального образования в итоге и принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов.

 

Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления (поэтому — «программная функция»), направленной на осуществление проекта.

Этим двум типам функций соответствуют два типа органовпредставительные и исполнительные. Речь идет о не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Вопросы осуществления власти интересуют нас потому, что реализация проектов развития муниципального образования обеспечивается в том числе и принятием нормативных правовых актов.

На представительные и исполнительные в «чистом виде» мы делим органы местного самоуправления для удобства их изучения, хотя возможны совмещение функций представительного и исполнительного органов в одном органе, «вырождение» органа до одного должностного лица, расширение органа до всего состава избирателей муниципального образования (сход граждан) и другие модификации систем органов местного самоуправления.

Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью в системе местного самоуправления исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Только представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает общеобязятельные на территории муниципального образования правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность других органов местного самоуправления.

Представительный орган не должен рассматриваться как некое монолитное и неделимое образование. Определенные решения принимаются представительным органом в целом, норазнообразие вопросов, решаемых этим органом, вынуждает выделять в его составе более мелкие структурные единицы и определять роль и место в представительном органе каждой такой единицы. Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов, фракции. Их роль и место внутри представительного органа определяются уже их наименованиями. Комиссии занимаются вопросами, входящими в определенные сферы деятельности местного самоуправления (планово-бюджетная комиссия, контрольная комиссия и др.); территориальные группы выражают и по мере возможности реализуют интересы населения отдельных внутримуниципальных территориальных образований; фракции представляют интересы политических объединений. Обычно структурные подразделения представительного органа осуществляют подготовку решений, принимаемых окончательно представительным органом в полном составе. На самом деле, комиссиям, группам, фракциям может передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов, отнесенных к компетенции представительного органа.

Существуют и организационные модели местного самоуправления, в которых создается не один представительный орган, а несколько органов с заранее определенными полномочиями: бюджетные, контрольные органы, органы, распоряжающиеся муниципальной собственностью. Здесь имеет смысл говорить о системе представительных органов и определять место каждого из них в этой системе.

Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию, в которой требуется установить место каждой его составляющей, которая, в свою очередь, может быть самостоятельным в пределах определенной компетенции органом, структурным подразделением органа, наконец, должностным лицом. Орган и структурное подразделение при этом различаются в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления.

В этой связи местные администрации во многих случаях не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, т.к. решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром и т.п.), который и осуществляет функции местной исполнительной власти. Администрация же при этом —аппарат управления, обеспечивающий исполнение полномочий высшего должностного лица. Только в том случае, когда администрация принимает решения в коллегиальном порядке (например, ранее существовавшие исполнительные комитеты), есть основания отнести ее к исполнительным органам местного самоуправления.

Определяя место администрации в системе органов местного самоуправления, в частности в структуре исполнительных органов, нельзя однозначно отождествлять администрацию с исполнительным органом местного самоуправления, а необходимо каждый раз анализировать ее функции, полномочия и внутреннюю структуру. Даже при более или менее явном разделении органов местного самоуправления на представительные и исполнительные практически невозможно «в чистом виде» выделить «абсолютно представительные» и «абсолютно исполнительные» органы; органы, ведающие только вопросами местного значения или исполняющие только отдельные государственные полномочия; органы, полностью самостоятельные в принятии каких-либо решений или только обеспечивающие деятельность других органов и должностных лиц. Кроме того, могут создаваться и специфические органы для решения достаточно узкого круга вопросов, представляющих интерес для различных субъектов (например, комиссия по здравоохранению, образуемая путем кооптации представителей местной власти, представительного органа местного самоуправления, учреждений здравоохранения, благотворительных организаций, которая может наделяться правом принятия решений и иметь собственную исполнительную структуру; подобные комиссии могут создаваться по многим направлениям деятельности местного самоуправления).

Поэтому при достаточно полном анализе структуры органов местного самоуправления необходимо применять все возможные классификации. Например, представительный орган в системе органов местного самоуправления определяется следующими характеристиками: по способу образования — выборный, по назначению — орган общего назначения, по предметам ведения — решающий вопросы местного значения, по способу принятия решений — коллегиальный, по типу исполняемых функций — представительный.

В основных чертах муниципальные органы различных стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры:

 

1) муниципальный избирательный корпус как база,

 

2) вышедший из его лона распорядительный совет,

 

3) исполнительный орган,

 

4) наверху этой пирамиды — должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны.

 

Начиная с 20-х годов XX века этот четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались ради экономии и простоты конструкции от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе.

 
§4.8   Принципы построения структуры органов местного самоуправления
 

Структура системы управления представляет собой синтез структуры ее элементов, а структура элементов системы управления — синтез структур разновидностей этих элементов (звеньев).

Рассматривая конкретный объект структуризации — систему управления муниципальным образованием — можно выделить различные по содержанию взаимосвязи элементов линейную, функциональную и линейно-функциональную структуры аппарата управления. В настоящее время для обеспечения гибкости сложных систем управления вводятся новые элементы: управление по проекту, управление по продукту, матричные структуры, комиссии, штабы и т.д.

Организационная структура управления фиксируется в схеме структуры управления объектом (уставе муниципального образования, регламентах деятельности местной администрации и муниципального совета, положениях о структурных подразделениях), а также в должностных инструкциях (должностных регламентах). В схеме структуры управления отражается состав структурных подразделений, подчинённость, внутренняя структура каждого подразделения.

Критерии рациональности структуры управления: соответствие звеньев управления функциям управления; наименьшее число ступеней в иерархии управления; сосредоточение на каждом уровне всех необходимых функций управления; концентрация функциональных звеньев (например, все экономические службы объединяются под руководством первого заместителя премьера по экономической политике); реальная возможность участия каждого функционального звена в едином процессе управления объектом и исключением дублирования функций; наименьшее число источников «приёма» и «выхода» команд у каждого звена управления.

Существуют основные принципы формирования организационных структур управления, которыми необходимо руководствоваться при их создании:

1.   Принцип единства распорядительства и персональной ответственности. Он исключает двойное подчинение и возможность получения противоположных указаний. У каждого звена (исполнителя) должен быть только один руководитель, которому оно подчинено и от которого получает распоряжения(команды).

2.   Принцип установления точных границ между линейным и функциональным руководством. Линейное руководство должно осуществлять управление производственно-хозяйственной деятельностью. Функциональные органы управления контролируют, готовят информацию местному руководству для принятия управленческого решения, несут ответственность за качество информации.

3.   Принцип распространённости контроля. Следует правильно определить количество лиц, которым может эффективно руководить один человек, т.е. норму управляемости. Под нормой управляемости понимают такое число лиц или объектов, непосредственно подчинённых одному руководителю, которым он может управлять.

4.    Принцип чёткого функционального разграничения. Каждое звено системы должно иметь чётко очерченные функции, не затрагивающие функций других подразделений ни на одном уровне управления.

5.    Принцип регламентации — соответствия прав, обязанностей и ответственности каждого звена и должностного лица. Только такое соответствие создаёт реальные условия для выработки, принятия и реализации оптимальных управленческих решений.

6.    Принцип гибкости и экономичности. Организационная структура управления должна реагировать на изменения внутренней и внешней среды с наименьшими затратами, т.е. обладать свойством рациональной самоадаптации.

7.    Принцип соответствия структур (подструктур или звеньев) управления этапам управленческой деятельности.

Любая управленческая деятельность подразумевает ряд обязательных элементов. Приведем перечень этапов управленческой деятельности:

  • Аналитический (анализ проблемы, определяют возможные пути ее решения).

  • Постановка задачи (выявляют приоритеты деятельности).

  • Принятие управленческого решения (устанавливают технологию и алгоритм решения задачи, конечный и промежуточныерезультаты).

  • Исполнение решения (конкретная деятельность по реализации управленческого решения).

  • Оценка результатов (анализ результатов деятельности, подготовка к очередному аналитическому этапу и новому циклу).

Из приведенного перечня этапов становится понятным, что при построении структуры управления муниципальным образованием необходимо предусмотреть, чтобы все эти этапы были обеспечены соответствующими структурными подразделениями.

Каждое структурное подразделение должно четко осознавать пределы своей компетенции и специфику принимаемых управленческих решений.

Исходя из вышеизложенного, структура управления муниципальным образованием должна обеспечить:

•    процесс формирования и исполнения управленческих решений на всех этапах цикла;

•    комплексность и внутреннюю координацию деятельности всех структурных подразделений;

•    завершенность и поступательность развития.

В соответствии с этим и сформулированы принципы, перечисленные ниже.

8.    Принцип целевой ориентации муниципального образования. Первичное определение целей и задач деятельности муниципального образования происходит при его формировании посредством определения его компетенции.

Исходя из общественно-государственной природы местного самоуправления на их органы возлагаются определенные обязанности со стороны:

•    государства в соответствии со ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

•    населения в соответствии с уставами муниципальных образований.

Таким образом формируются сферы ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением. В рамках этих сфер и происходит формирование приоритетов сточки зрения как их значимости, так и временных характеристик. Соответственно данным приоритетам и должна формироваться структура как органов исполнительной власти, так и представительного органа местного самоуправления.

Например, органы местного самоуправления столиц субъектов России сегодня осуществляют активную деятельность по несвойственной на первый взгляд для них функции — взаимодействию с сельхозпроизводителями. Однако наличие агротделов обусловлено существованием на территории пригородных зон объектов сельхозпроизводства, находящихся в ведении города, горожане имеют дачные участки, в городе перерабатывается сельхозпродукция.

Муниципалитеты некоторых моногородов (наукоградов) формируют органы, обеспечивающие условия для деятельности фундаментальной науки, хотя ясно, что это компетенция федерального уровня государственного управления.

Сама постановка задач, решаемых органами местного самоуправления, напрямую зависит от особенностей муниципального образования. Очень важно отслеживать изменения, происходящие в условиях хозяйствования и жизни на территории муниципального образования.

9.    Принцип горизонтального разделения функций. Функции местного самоуправления, исходя из перечня предметов ведения местного самоуправления, многогранны. Разделение функций проводится как по вертикали, так и по горизонтали. Под разделением функций по горизонтали подразумевается разграничение их между органами и должностными лицами одного уровня. Спектр возможного разделения широк. Традиционная для нашей страны схема — деление на представительные и исполнительные функции. В дореволюционной России предусматривалось разделение на представительные, распорядительные и исполнительные (городская дума, городская управа и городской управляющий), уже сегодняшний опыт показывает, что возможно вычленение в качестве отдельных контрольных функций. Подобное вычленение функций и закрепление их за конкретными органами определяется населением муниципального образования и закрепляется в уставе.

Рассмотрим ряд принципиальных замечаний.

 

1.   Разграничение функций не обязательно подразумевает создание под каждую функцию отдельных органов. Так, английская комиссионная система подразумевает, что руководство исполнительными структурами осуществляют выборные муниципальные политики, являющиеся одновременно членами представительного органа. В нашем федеральном законодательстве предусмотрено в связи с этим только одно ограничение — обязательность наличия представительного органа.

2.    Детальное разграничение функций и создание отдельных органов для их исполнения является прежде всего механизмом взаимного контроля за их деятельностью и, следовательно, должно применяться в крупных муниципальных образованиях, где существует многочисленная и сложная управленческая система. Для небольших муниципальных образований применима схема, при которой эти функции группируются, а иногда ряд функций непосредственно осуществляется самим населением муниципального образования.

Приведенные выше замечания касаются прежде всего структур первого уровня, относятся к разграничению функций между органами местного самоуправления.

Однако не менее важно разграничение функций во внутренней структуре самих органов местного самоуправления. Рассмотрим это на примере организации деятельности исполнительного органа местного самоуправления, который обязан:

•    осуществлять исполнительно-распорядительные функции;

•    готовить предложения по комплексному социально-экономическому развитию территории муниципального образования, местному бюджету и иным вопросам, отнесенным к ведению представительного и иных органов местного самоуправления.

Прежде чем приступить к планированию структуры данного органа, проследим его место и роль на каждом этапе принятия управленческого решения. Если мы проведем такой анализ, то получим классификацию структурных подразделений администрации с точки зрения организации и целей их деятельности.

Структурные подразделения, деятельность которых охватывает весь комплекс вопросов, отнесенных к ведению муниципального образования, можно определить как структурные подразделения общей компетенции. К ним следует относить подразделения, осуществляющие функции финансового и экономического планирования, а также различные аналитические и контрольные структурные подразделения администрации.

Другая группа подразделений построена по отраслевому принципу, и к их ведению должны быть отнесены вопросы, связанные с конкретными отраслями городского хозяйства и управления. Их определяют как отраслевые структурные подразделения администрации (управление жилищного хозяйства, транспортный отдел и др.).

Следующую группу составляют подразделения, не обладающие собственной компетенцией и выполняющие функцию сервисного обслуживания структур, отнесенных к двум первым группам. Это вспомогательные службы и подразделения (аппарат мэра и Совета, служба делопроизводства и др.).

10.    Принцип вертикального разделения функций. Значительную роль в системе взаимодействия органов местного самоуправления играет вертикальное взаимодействие, которое можно определить как взаимоотношения с разными видами субъектов. Определим их по видам деятельности:

•     хозяйствующие субъекты, как муниципальные, так и иных форм собственности;

 

•     общественные организации, объединения граждан, иные формы самоорганизации;

•     территориальные отделы администрации и муниципальные учреждения.

 

Говоря об отношениях первой группы, необходимо выделить несколько различных функций, которые осуществляют органы местного самоуправления:

1)    в отношении всех хозяйствующих субъектов орган местного самоуправления выступает как орган нормативный, имеющий право регулировать определенные виды хозяйственных отношений и издающий обязательные для исполнения на территории муниципального образования нормативные акты и правила;

 

2)    орган местного самоуправления выступает для большинства хозяйствующих субъектов в роли заказчика определенных видов работ, причем в последнее время эта роль все время возрастает;

 

3)    абсолютно для всех хозяйствующих субъектов орган местного самоуправления выступает как организация, обеспечивающая условия для осуществления хозяйственной деятельности;

 

4)    для муниципальных предприятий орган местного самоуправления выполняет функции собственника.

 

Как видно из перечисленных функций, все они должны осуществляться в различных структурных подразделениях, и взаимодействие с хозяйствующими субъектами должно строиться на разных принципах. Так, с точки зрения размещения муниципального заказа органу местного самоуправления безразлично, какое предприятие будет его выполнять, лишь бы условия (стоимость, сроки и др.) были наиболее выгодными.

С точки зрения собственника муниципальных предприятий, орган местного самоуправления заинтересован в их наивысшей рентабельности. Но предоставление преимуществ этим предприятиям при распределении муниципального заказа приведет к монополизму, завышению цен на услуги муниципальных предприятий и в итоге к дополнительным расходам местного бюджета. Поэтому важно, чтобы функции единого заказчика и непосредственного управления деятельностью предприятий в структуре администрации были разведены.

Очень важна организация работ по взаимодействию с общественными организациями, действующими на территории муниципального образования. Объединения граждан по интересам занимаются структурированием общества. Для муниципалитета выгодно иметь дело со структурированным общественным полем. Структура интересов людей разнообразна; назовем лишь самые устойчивые объединения:

 

•     по политическим интересам (политические партии иобъединения);

•     по интересам проживания (территориальное общественное самоуправление);

•     по национальному признаку или национально-культурной автономии (национальные землячества, общины и другие формы);

•     для совместной деятельности (гаражные и дачные кооперативы и др.);

•     по возрастному, событийному и другим принципам (советы ветеранов, советы женщин и др.).

На определенных этапах развития местного самоуправления те или иные виды самоорганизации граждан начинают играть особую роль. Так, для районов этнических конфликтов национально-культурные автономии — механизм снятия этнических противоречий. Непосредственный интерес представляют органы территориального общественного самоуправления, поскольку могут выступать как элемент управления территорией, особенно для крупных по территории или населению муниципальных образований. Также интересны и организации для совместной деятельности, поскольку снимают ряд проблем, которые муниципалитет иногда решить не в состоянии.

11.    Принцип одноуровневости бюджета. В крупных городах могут существовать районные администрации, а в сельском районе — старосты сел и волостей.

Принципиально важен при построении подобных структур принцип сохранения одноуровневости бюджета, поскольку в современной Конституции РФ и законодательстве по вопросам местного самоуправления установлены равные права для муниципальных образований. В связи с этим появление местных бюджетов на уровне территориальных структурных подразделений приведет к образованию самостоятельного образования. Даже без создания муниципального образования управление подобными бюджетами затруднено из-за невозможности разграничения полномочий с подобными территориями. Для стимулирования инициативы территориальных органов можно использовать автономию в рамках сметы расходов или разрешить образование внебюджетных целевых фондов.

12.    Принцип комплексности. Этот принцип важен для целостности при построении структуры и требует при анализе структуры исходить из целостности той или иной функции. Особенно в том случае, когда исполнение функции разнесено по разным структурам или в ходе исполнения данной функции использованы все структуры администрации. Например, в бюджетном процессе участвуют абсолютно все структуры администрации и, следовательно, важно определить роль и место каждой их них. Для этого необходимо разбить бюджетный процесс на элементы и этапы и разделить их между органами местного самоуправления. После подобного анализа станет ясно, какая из функций не подкреплена структурно.

Этот принцип требует также комплексности при подходе не только к исполнению конкретной функции, но и к органам самоуправления. Желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению того или иного органа администрации, носили максимально завершенный характер, что особенно важно для отраслевых структурных подразделений.

13. Принцип диапазона контроля. При формировании структуры подчиненности необходимо учитывать, что менеджер не может эффективно руководить большим количеством подчиненных. Например, если количество подчиненных равно 5, то количество потенциальных взаимосвязей между работниками - 100. Когда количество подчиненных увеличивается до 10, то число взаимосвязей становится 5210. Считается, что руководитель в состоянии контролировать не более 100 связей.

14. Принцип «одного окна». Концепция «одно окно» —это создание сервис-бюро местной администрации для быстрого стандартного обслуживания клиента при помощи автоматизированного информационного обеспечения. С помощью «окна» граждане могут не обращаться в разные службы для получения необходимой информации или справки, т. к. предполагается использование скомбинированных баз данных.

При проектировании организационных структур управления крупных городов необходимо руководствоваться не только принципами проектирования структур, но и учитывать принципы управления крупным городом.

Поэтому важнейший принцип проектирования структуры управления крупным городом — сочетание принципов проектирования организационных структур и принципов управления крупным городом (15). Рассмотрим более подробно это положение, основываясь на следующих утверждениях.

1)    Объект сложной антропогенной и социальной природы первичен, субъекты управления вторичны. Крупнейшие города и градосистемы, являясь сложнейшими объектами управления, во многом предопределяют организационные структуры и механизмы управления им.

В нашей стране с 30-х годов ХХ века после дискуссии о«социалистическом расселении» и «соцгороде» утвердилось понимание города лишь как территории для размещения производства и расселения трудящихся. Этот подход очень узкий. Сегодня необходимы и другие подходы. А именно:

2)    Субъект управления должен осознать и делимитировать свой объект как целостность и относительную автономность. Открытость и широта функций крупнейших городов и их агломераций создают постоянную проблему делимитации и определения их границ как объектов управления.

Естественных территориальных границ в крупнейших городах быть не может, так как они не только постоянно расширяются, но и распространяют свои функции на близлежащие города, образуя таким образом агломерации поселений.

Следует отметить, что городская агломерация — это целостный объект, относительно автономная система, функционирующая в суточно-недельном цикле жизнедеятельности населения, которая принята мировой практикой в качестве объекта управления городом.

Авторы в качестве отрицательного примера приводят Московскую столичную агломерацию, которая управляется двумя субъектами — властями Москвы и Московской области, так как разрывается на части единый градоэкологический организм, между Москвой и Подмосковьем нарастают социальные проблемы в области ценообразования, транспорта, землепользования, пенсионного обеспечения.

Границы других городов России также нуждаются в переосмыслении. Так диктуют требования городского управления, правового государства и многоукладного хозяйства.

Не менее важно выявить реальные социально-пространственные структуры крупнейшего города как ключевые условия организации внутригородских институциональных структур управления — районов и общин.

3)    Плодотворное управление требует, чтобы объект более полно отражался в субъектах управления.

После 1985 г. политики и управленцы России оказались не подготовлены к выполнению управленческих функций. Они стали раздавать избирателям обещания упростить структуры управления городами, а известно, что если управляющая система чрезмерно упрощена, она не способна целенаправленно воздействовать на объект.

4)    Структура объекта сложной природы (города) иерархична.

Крупнейшие города обладают 6-, 11-уровневой реальной социально-пространственной организацией — от кварталов до агломерации, выполняющей функции города. Эта иерархичность требует адекватной иерархии управления. Однако мировой опыт управления как деятельность, имеющая собственную структуру самоорганизации, выработал оптимум, ограниченный, как правило, тремя — пятью уровнями институциональной организации городского управления.

Например, существует точка зрения, что Московская столичная агломерация нуждается в пятиуровневой организации управления: агломерация — собственно Москва — 8 ее зон — 82-88 районов — 560—600 общин собственно местного самоуправления (территориальное общественное самоуправление). Искусство городского управления заключается, в частности, в динамичном перераспределении функций, прав и компетенции субъектов разных уровней.

 

Самым плодотворным распределением является принцип делегирования функций и полномочий нижних уровней верхним. Принцип же договора между общинами и районной администрацией без приоритета общин и делегирования ими полномочий — это узаконенный диктат административного управления над общинами и отказ от главного ресурсного потенциала — непосредственного участия граждан в обеспечении городского управления.

 

В мировой практике выделяют три типа управления агломерацией в зависимости от степени ее развития:

1)    ассоциативное или координационное управление. Орган власти поселений и местных структур с помощью созданной ими ассоциации решают общие проблемы агломерации. Этот тип является самым распространенным, он присущ менее развитым агломерациям и отличается достаточно низкой эффективностью;

2)    промежуточный тип, когда в правоотношениях ассоциации субъектов за главным городом государство законодательно закрепляет ряд приоритетов в решении общих проблем имеханизмах управления агломерацией;

3)    наиболее эффективное управление достигается при единстве органов распорядительной власти и органов управления агломерацией. На основе этого принципа управляется 36 крупнейших «метрополий» (агломераций). Подобный тип управления присущ государствам всех известных типов управления и детерминируется развитостью агломераций как таковых.

Как было уже сказано выше, наиболее устоявшаяся структура управления городом — жесткая иерархическая соподчиненность. Для этого типа характерно то, что даже сугубо гражданский институт участия горожан в управлении — первичные органы самоуправления в микрорайонах — трактуется как уровень власти и управления. Однако жизнь города чрезвычайно сложна, а социально-пространственные структуры во много раз более иерархичны. Обеспечение их институциональным управлением и дополнительными уровнями обходится дорого и снижает эффективность всей системы городского управления. Помогает избежать жесткости иерархического управления принцип дополнительности путем:

•    наделения отдельных органов власти и управления функциями и полномочиями, не совпадающими с реальной иерархией управления и/или распространяющимися на отдельные зоны и секторы города;

•    создания сети органов и служб, не совпадающих с территориальной организацией власти и управления города;

•    обеспечения этих взаимодополняющих органов легитимными функциями, ресурсами и иными механизмами воздействия.

Механизмы городского управления детерминируются внешней средой и диктуются городом как адаптирующейся системой. Огромное значение для управления большим городом имеет его генеральный план. Ведущие центры европейских государств разработали новый тип программно-проектного документа — стратегическую программу развития города или градосистемы, который, будучи приспособлен к каждой стране, вместе с тем носит общий характер.

Города смогут быть управляемыми в том случае, если они будут использовать мировой опыт по созданию в каждом городе «собственного кодекса» с учетом конкретных условий функционирования и развития. Для этого необходимо провести следующую работу:

•    городские уставы и муниципальные правовые акты должны базироваться на предварительной разработке стратегии города, осмыслении организации управления городом;

•    крупнейшим градостроительным системам следует иметь собственные градостроительные и иные нормативы как важнейшие механизмы регулирования развития города и готовить их должны местные специалисты.

 

Теория и практические исследования говорят о том, что при любых обстоятельствах любая организационная структура управления требует, чтобы задачи, технология управления, внутренние и внешние условия функционирования, организационный механизм управления системы соответствовали требованиям развития экономики. Поэтому не существует одной оптимальной организационной структуры управления.

Процесс формирования структуры управления муниципальным образованием сложен, но уже первые шаги в этом направлении показывают, что отказ от унифицированных моделей, опора на анализ и учет местных особенностей дают положительные результаты.

Пример функций главы местной администрации, заместителя главы местной администрации города (городского округа)

Глава местной администрации подотчетен населению ипредставительному органу местного самоуправления.

Функции главы местной администрации следующие:

•     организация разработки и исполнения местного бюджета, осуществление функции распорядителя кредитов при исполнении бюджета;

•     организация подготовки генерального плана развитиятерритории муниципального образования;

•     организация разработки и исполнения программы экологической безопасности;

•     определение структуры, штатов администрации и внесение их на утверждение представительному органу местного самоуправления;

•     заключение от имени администрации договоров и соглашений с различными структурами;

•     представление не реже одного раза в год населению и представительному органу местного самоуправления отчета о деятельности местной администрации;

•     принятие мер по обеспечению правопорядка, координация мер по борьбе с преступностью;

•    руководство гражданской обороной муниципального образования, осуществление мероприятий по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций;

•    назначение и освобождение других руководителей местной администрации и муниципальных предприятий;

•    издание постановлений и распоряжений;

•    осуществление иных исполнительно-распорядительных функций в пределах своей компетенции.

Глава местной администрации в соответствии с уставом муниципального образования имеет своих заместителей. Так, глава администрации города имеет:

 

а) первого заместителя;

б) заместителей-руководителей структурных подразделений (директор департамента ЖКХ, председатель комитета по управлению имуществом города, директор департамента торговли, продовольствия и платных услуг, директор департамента городского хозяйства, благоустройства и транспорта);

в) заместителя по социальным вопросам, заместителя по экономике, заместителя по строительству.

Распределение обязанностей (функций) между заместителями устанавливается распоряжением главы местной администрации. Заместители выполняют функции, переданные главой администрации, в пределах своих полномочий.

Пример функций заместителя главы местной администрации города (городского округа)

Приведем примерный перечень функций первого заместителя главы администрации города.

1.     Первый заместитель главы администрации города ведет вопросы:

 

• развития отраслей промышленности;

• обеспечения эффективного функционирования жилищно-коммунального хозяйства города;

• санитарно-эпидемиологического надзора;

• защиты прав потребителей;

• работы предприятий и организаций почты, связи;

• охраны окружающей среды;

• организаций санитарно-защитных зон;

• жилищной политики — выделение квартир по причине сноса, ветхости, аварийности жилья, переселение из зон подтопления, создание межрайонных комиссий по вопросам переселения, в том числе из санитарно-защитных зон.

 

2.     Первый заместитель главы администрации города контролирует и направляет деятельность:

• отдела международных связей;

• отдела промышленности;

• глав администрации районов города по вопросам инвестиций и развития сельского хозяйства;

• городского центра санэпиднадзора;

• комитетов по управлению жилищным фондом, по управлению имуществом, по охране окружающей среды и природных ресурсов;

• фонда имущества;

• агентства по защите потребителей;

• департаментов: жилищно-коммунального хозяйства; городского хозяйства; благоустройства и транспорта; торговли, продовольствия и платных услуг.

3.     Первый заместитель главы администрации города осуществляет руководство:

 

•     межведомственными комиссиями;

 

•     комиссиями по телефонизации;

•     комиссиями по регистрации граждан в городе;

 

•     административной комиссии;

 

•     противоэпидемической комиссией.

По закрепленным за ними вопросам заместители главы местной администрации издают распоряжения, обязательные к исполнению соответствующими органами и должностными лицами. Заместители главы местной администрации несут персональную ответственность за выполнение ими своих обязанностей.

 

Пример функций аппарата местной администрации города (городского округа)

 

Функциональным органом местной администрации является ее аппарат.

Основными структурными подразделениями аппарата местной администрации, как правило, являются:

•     общий отдел;

 

•     организационный отдел;

 

•     контрольный отдел;

 

•     юридический отдел;

 

•     межведомственный архив;

 

•     управление ЗАГС.

 

В структуре отделов аппаратов администраций могут быть образованы более мелкие функциональные подразделения: подотделы, бюро, группы, секторы, способствующие реализации закрепленных за отделом функций.

Например, в структуре общего отдела аппарата администраций, как правило, выделяются:

 

•     сектор приема граждан и письменных обращений граждан;

 

•     сектор по работе с распорядительными документами;

 

•     канцелярия;

 

•     копировально-множительное бюро.

Структура аппарата администрации, его численность, фонд оплаты труда утверждаются главой администрации. Руководители и работники отделов аппарата назначаются и освобождаются от должности главой администрации по представлению руководителя аппарата.

Руководитель аппарата администрации в пределах своих полномочий организует, контролирует и направляет деятельность всех его структурных подразделений.

Приведем примерные функции руководителя аппарата администрации.

1.     Руководитель аппарата администрации ведет вопросы:

 

•     контроля за выполнением принимаемых распорядительных документов администрации, поручений главы администрации;

 

•     организационного обеспечения деятельности аппарата администрации;

•     работы органов записи актов гражданского состояния, архивного дела;

•     взаимодействия администрации со средствами массовой информации;

•     организации приема, рассмотрения заявлений и писем граждан;

•    организации и проведения учебы аппарата, отделов и служб администрации;

•    делопроизводства администрации: обеспечение единого порядка работы с документами;

•    подготовки наградных материалов;

•    планирования работы администрации;

•    организации помощи в подготовке материалов к заседаниям муниципального совета;

•    рассмотрения проектов распорядительных документов и представления их на подпись главе администрации;

•    финансово-хозяйственной деятельности аппарата администрации;

•    подготовки материалов коллегий администрации, совещаний;

•    информатизации и компьютеризации отделов, служб администрации;

•    обеспечения порядка в здании администрации, дежурства ответственных работников.

 

2.    Руководитель аппарата администрации контролирует и направляет деятельность:

 

•    общего отдела;

 

•    организационного отдела;

 

•    контрольного отдела;

 

•    межведомственного архива;

 

•    управления ЗАГС.

 

Местная администрация подконтрольна в своей деятельности предварительному органу местного самоуправления (муниципальному совету) и обязана по запросу совета, депутатской комиссии и депутатов предоставлять необходимую информацию и документы.

Муниципальный совет не вправе вмешиваться в оперативную, финансово-хозяйственную и исполнительно-распорядительную деятельность местной администрации. Вопросы, отнесенные законодательством к компетенции местной администрации, могут рассматриваться муниципальным советом исключительно в порядке контроля.

Глава местной администрации в случае, если он одновременно является главой муниципального образования, обеспечивая руководство единой системой местного самоуправления:

•     входит в состав муниципального совета и может председательствовать на заседаниях совета;

 

•     подписывает муниципальные правовые акты, отнесенные к исключительной компетенции муниципального совета;

•     отклоняет решения муниципального совета с обоснованием мотивов отклонения;

•     предлагает вопросы к повестке дня сессии совета;

•     обеспечивает условия для взаимодействия муниципального совета, его аппарата с администрацией и ее структурными подразделениями;

•     осуществляет совместно с советом внешние связи с органами местного самоуправления других городов;

•     представляет совету на утверждение политико-правовые акты, заключенные им от имени администрации;

•     не реже одного раза в год представляет совету отчет одеятельности администрации.

Контроль за исполнением постановлений и распоряжений местной администрации осуществляет глава местной администрации, его заместители, технические секретари приемных, руководители структурных подразделений администрации и уполномоченные ими лица.

Непосредственный контроль за исполнением документов возлагается на контрольный отдел местной администрации, который осуществляет координацию и оперативную работу по контролю за исполнением документов и анализирует данные о ходе и сроках выполнения документов, заданий. Ответственность за организацию контроля в структурных подразделениях администрации возлагается непосредственно на их руководителей.

Основная задача контроля за исполнением распорядительных документов — обеспечение своевременного и качественного исполнения заданий, поручений, зафиксированных в них.

Контролю подлежат все зарегистрированные документы, в которых указаны сроки исполнения и ответственные исполнители. По указанию руководства на обязательный контроль может быть поставлен любой документ.

Контроль за исполнением документов включает:

• контроль по существу вопросов, содержащихся в поставленных на контроль документах;

 

• контроль за сроками исполнения документов;

• контроль по регулированию хода исполнения документов.

Организация контроля исполнения строится на базе автоматизированного банка регистрационных данных, которые систематизируются по срокам исполнения документов, по исполнителям, по кураторам, по тематике и т.п.

Специалист контрольного отдела ведет «папки контроля». В них концентрируются документы, связанные с подготовкой вопроса и выполнением распорядительных документов: план подготовки вопроса, докладные записки, мероприятия по организации выполнения документов, информации с мест, справки о результатах проверок, статистические данные, справочные материалы об исполнении документов, выписки из решения о снятии контроля и др.

Специалисты контрольного отдела ежедневно просматривают банк регистрационных данных и за 5 дней до срока исполнения напоминают исполнителю о его приближении. Направляют исполнителям уведомление установленной формы. По первому требованию специалистов контрольного отдела исполнители обязаны давать исчерпывающие ответы о ходе исполнения находящихся на контроле документов.

Если в процессе исполнения выясняется невозможность соблюдения первоначально установленного срока, то продление срока исполнения должно быть оформлено исполнителем не менее чем за 3 дня до истечения срока исполнения документа.

После завершения исполнения и записи всех необходимых данных в банк регистрационных данных на документах проставляется штамп «Снято с контроля» и сообщается в общий отдел администрации для отметки о выполнении в журнале регистрации распорядительных документов. Передача на хранение в архив производится ежегодно в январе.

Данные о результатах исполнения контролируемых документов сообщаются контрольному отделу по состоянию на первое число каждого месяца и докладываются главе администрации, руководителю аппарата администрации.

Данные о результатах контроля за исполнением документов периодически анализируются контрольным отделом. На основе анализа разрабатываются предложения по повышению исполнительской дисциплины, совершенствованию организации контроля и др. Данные анализа представляются главе администрации, руководителю аппарата администрации. Глава администрации и его заместители (в пределах компетенции) вправе в установленном законом порядке вносить в соответствующие органы представления о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц органов местного самоуправления, органов общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций за невыполнение актов местной администрации.Представление должно быть рассмотрено соответствующими органами в течение не более 15 дней со дня его получения.

 
§4.9  Пример структуры исполнительной власти муниципального образования «город Томск»
 

Главой исполнительной власти является — мэр города. Основные направления деятельности администрации города определяются мэром. Все департаменты (отраслевые структуры администрации города) находятся в его непосредственном подчинении. Кроме того, ему подчиняются также и территориальные администрации — администрации Кировского, Советского, Ленинского и Октябрьского районов, городское Управление финансов, Комитет по информационной политике, Управление по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям, второй отдел, советники. Мэр курирует Градостроительный совет. Мэр имеет заместителей.

В подчинении первого заместителя мэра по социальным вопросам находятся Управление образования; Управление здравоохранения; Управление социальной защиты; Управление культуры; Управление по физической культуре, спорту, молодежной политике и туризму.

Заместитель мэра по экономике руководит Департаментом экономики, в который входят: Комитет по экономической политике и инвестиционным ресурсам и Комитет по промышленности, малому и среднему бизнесу.

 

Заместитель мэра по экономике курирует:

• Городской торговый дом;

• экономические подразделения отраслевых управлений и территориальных округов;

• координационный совет по оптимизации платежей закоммунальные услуги;

• Коллегию работников финансово-экономических служб бюджетных и муниципальных предприятий и учреждений.

 

В ведомстве заместителя мэра по жилищно-коммунальному хозяйству (ЖКХ), благоустройству, энергетике, транспорту, связи находятся:

• Департамент дорожного строительства, благоустройства, и транспорта;

• Департамент по жилищно-коммунальному хозяйству и благоустройству;

• отдел оперативного реагирования;

• отдел планирования перспективного развития.

 

Также заместитель мэра по ЖКХ курирует:

• жилищную инспекцию;

• Центр муниципального заказа;

• Управление по гражданской обороне и чрезвычайнымситуациям.

В ведомстве заместителя мэра — управляющего делами находятся отделы:

 

•     Контрольный комитет;

 

•     юридический отдел;

 

•     кадровая служба;

 

•     бухгалтерия;

 

•     первый отдел;

 

•     Общий отдел;

 

•     отдел информатизации;

 

•     Городской архив;

 

•     Городской ЗАГС;

 

•     санитарная милиция.

В подчинении заместителя мэра — директора Департамента недвижимости находятся:

•     аппарат директора департамента недвижимости;

 

•    Комитет потребительского рынка и защиты прав потребителей;

•    отдел учета объектов муниципальной собственности и земельных ресурсов;

•     рекламно-разрешительный отдел;

•     отдел объектов муниципальной собственности;

•     отдел приватизации и конкурсных отношений;

•    отдел контроля эффективности работы муниципальных предприятий и муниципальных учреждений.

Также директор Департамента недвижимости курирует деятельность:

 

•     Главного управления архитектуры;

 

•     Комитета по земельным ресурсам и землеустройству;

 

•     Комитета по экологии и природным ресурсам;

 

•     муниципального предприятия «Томск исторический»;

 

•     муниципального учреждения «Бюро технической инвентаризации»;

 

•     муниципального учреждения «Регистрационная палата»;

 

•     муниципального учреждения «Томское городское имущественное казначейство»;

 

•     дирекции экологического фонда.

В состав Департамента градостроительства и перспективного развития города (директор — заместитель мэра) входят:

•    Комитет по градостроительству и перспективному развитию города;

 

•    отдел по учету и распределению жилья администрации г.Томска;

 

•    отдел перспективного развития и инженерного обеспечения;

 

•    отдел формирования планов капитального строительства и застройки.

 

Директор Департамента градостроительства курирует деятельность:

 

•     строительных фирм;

 

•     муниципального предприятия «ТомскСтройЗаказчик»;

 

•    муниципального учреждения «Малое архитектурно-планировочное бюро»;

 

•     Главного управления архитектуры;

 

•     Комитета по земельным ресурсам и землеустройству.

В состав Департамента общественных и межрегиональных отношений (директор — заместитель мэра) входят:

•    Комитет по территориальной политике и международным отношениям;

 

•    Комитет по информационной политике;

 

•    отдел науки и ВУЗов;

 

•    отдел по работе с депутатами.

Директор Департамента общественных отношений курирует общественные организации, политические партии, национальные и религиозные организации.

В ведомстве глав территориальных администраций Кировского, Советского, Ленинского и Октябрьского районов находятся аппараты управления, подведомственные предприятия и учреждения, обеспечивающие функциональную деятельность администрации районов.